占用耕地补偿制度是国家实行的一项保护耕地法律制度。它是指非农业建设经批准占用耕地，占用多少，就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应依法交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

国外生态损害补偿制度

上世纪50年代以来，鉴于在经济发展中存在着大量的资源耗竭和生态破坏问题，一些国家和地区尝试采用经济手段予以解决。1992年联合国《里约热内卢环境与发展宣言》阐述了利用经济手段调整经济社会发展与生态保护关系的观点，生态补偿开始被更多国家认识，很多国家也开始了生态补偿的实践。其中的很多行动和计划是针对生态损害进行的。

（一）国外生态补偿的范围

根据国外生态补偿现状，本文认为国外生态补偿的内涵应当从两个方面去理解，一是对自然的补偿，即对已经遭受破坏了的生态环境进行恢复与重建，对面临破坏威胁的生态环境进行保护，如退耕还林、污染治理、天然林保护、濒危物种保护等；二是对人的补偿，即对生态环境建设的相关行为主体进行经济或政策上的奖励与优惠（或惩罚与禁止），如对退耕农民的钱粮补贴、对开矿者征收排污费、对绿色环保产业减免税收等。［7］至于对于因环境损害造成的人身损害的补偿和财产损害的补偿则另外进行。本文主要阐述对生态损害也就是自然生态的补偿，笔者称之为生态损害补偿。

（二）成功实施生态损害补偿政策的国家的实践

美国、巴西是比较成功地实施了生态损害补偿政策的国家。

美国政府一直采取保护性退耕政策手段来加强生态环境保护建设，由政府购买生态效益、提供补偿资金，对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作而由此所承担的机会成本进行补偿，以提高农民退耕还林的积极性，进而提高全国森林面积和生态质量。美国退耕项目同时借助竞标机制和激励机制。［8］美国的生态补偿主要是针对美国西部土地的过度开垦、放牧和耕种所造成的生态灾难所采取的手段。

巴西的法律规定在亚马逊河流域范围内，任何土地使用者必须保证在其所拥有的土地上，使森林覆盖率保持在80％以上。同时，为了有效地利用土地资源，政府允许那些从农业生产中获得较高收益但违反了国家法律规定的农户，向那些把森林覆盖率保持在高于80％以上的农户购买其森林采伐权从而使整个地区的森林覆盖率努力保持在国家所规定的80％的标准。［9］巴西的激励机制主要是为了缓解工业社会依赖人们对于原始森林的毁坏和砍伐、导致荒漠化和沙化严重的亚马逊流域的恶劣的生态环境展开的，通过这一机制缓解和修复了生态损害区域。

（三）流域生态补偿的实践

国际上流域生态服务市场最早起源于流域管理和规划。例如美国田纳西州（Tennessee）流域管理计划，1986年开始的保护区计划为减少土壤侵蚀对流域周围的耕地和边缘草地的土地拥有者进行补偿。［10］德国易北河的生态补偿机制也给我们很好的启示。易北河贯穿二个国家，上游在捷克，中下游在德国。1980年前从未开展流域整治，水质日益下降。1990年后，德国和捷克达成采取措施共同整治易北河的双边协议，成立双边合作组织，目的是改良农用水灌溉质量，保持流域生物多样，减少流域两岸排放污染物。易北河流域整治的经费来源一是排污费；二是财政贷款；三是研究津贴；四是下游对上游经济补偿。现在，易北河水质已大大改善，德国又开始在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗并取得了可喜的成绩。［11］比较典型的流域生态服务补偿模式是哥斯达黎加水电公司对上游植树造林的资助［12］、哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会［13］对调节河流径流的支付。

国际上的流域生态补偿主要是因为工业革命以来的流域污染事件的频发和日益恶化，并日渐威胁人类和其他生物生存的环境时逐渐决定采取的弥补生态损害的措施。

（四）资源开发中的生态补偿实践

自从19实际50年代来，鉴于在资源开发利用总存在着大量的生态损害问题，许多国家和地区采取了各种不同的手段解决这一问题。法国在1960年通过了一项法律，授权在自然区域和敏感区域征收一种部门费，作为土地管理的费用。德国的一些州对恢复措施不当或不足的开发项目征收资源保护特别税，对砍伐树木的企业征收植树税。美国为解决露天开采煤造成的植被、土壤破坏问题，征收煤炭开采税用于复垦。英国对石油和天然气的开采征收石油收益税。瑞典征收能源税，以及与之相关的二氧化硫税、二氧化碳税等。国外也有以市场调节进行生态补偿的成功案例，如在水资源交易方面。［14］这些同样也属于事后的补偿，对于生态损害的补偿。

（五）水循环式的生态补偿

也有此国家的生态补偿不是用经济补偿，而是用水循环利用的方式。即你出来多少，我经过处理后再给你反馈多少，只不过这样的水用途是不相同的。这种做法称为中水回用，典型的国家有以色列、日本。以色列在中水回用方面最具特色。目前，以色列100％的生活污水和72％的城市污水得到了回用。［15］以色列的这种方式主要是在水资源匮乏的国家，为了弥补水资源流失过于严重，维护生态系统的运转和正常，使得整个国家得以摆脱难以调和的水缺乏和浪费之间的生态矛盾的优势做法。

（六）总结

虽然国外的生态补偿政策发展成了当前这种两个方面，确立了损害者负担和受益者负担两个主要原则，但是生态补偿制度产生于补偿生态损害，主要是为了弥补生态损害的巨大不理后果，要求损害人承担责任，以恢复被破坏的生态环境和生态系统。至于第二个方面对对生态环境建设的相关行为主体进行经济或政策上的奖励与优惠（或惩罚与禁止）则是生态损害责任承担时延伸和扩散的问题。

《中华人民共和国土地管理法》第三十二条省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。