《行政复议法》第二十八条和《行政诉讼法》第五十四条第(二)项分别规定，复议机关和人民法院经过审理，认定被审查的具体行政行为主要证据不足的，应决定或判决撤销或者部分撤销，并可以责令原处罚机关重新做出具体行政行为。但是，相应的法律法规对什么是具体行政行为主要证据不足，它具体的表现形式有哪些，以及如何把握行政处罚证据充分的基本要求等均未做规定。实践中，执法人员也往往难以把握。

所谓行政处罚主要证据不足，是指药监部门所收集的证据，不能证明其做出行政处罚所认定的案件性质和处理结果的基本事实。做出行政处罚依据的事实有很多，对案件定性和处理结果起决定作用的证据必须充分。如认定无证销售药品时，无证和销售药品对案件的定性起着决定作用，数量和品种对案件处理结果起着决定作用，这两类证据就是不能缺少的。反之，就是主要证据不足。

药监行政处罚主要证据不足的常见情形

一、药监行政处罚认定的违法事实不清。违法事实是指行政相对人违反药品管理秩序的事实，包括行政相对人的具体违法行为，以及违法行为的性质、情节和社会危害程度方面的重要事实。药监行政处罚认定的违法事实不清，指在药监行政处罚认定的违法事实中，关系到定性或者处理结果的主要事实或情节不清楚。如A药监局认定甲药店销售劣药，根据《药品管理法》第七十五条规定，决定没收违法所得1000元及尚未销售的劣药50盒，并处罚款5000元，但未认定该药店共购进多少劣药，已销售多少，未销售多少，违法所得多少等主要事实。

二、认定违法行为的证据不足或没有证据。它是指据以处罚的违法行为，没有相应的证据或证据单一，无其他证据相印证。

三、认定被处罚主体错误或证据不足。它是指将非被处罚主体认定被处罚主体，或者认定的被处罚主体没有相应的证据予以证明。

如依法成立的某市医药公司在A县设立办事处，该办事处未领取《营业执照》及《药品经营许可证》，但以某市医药公司的名义销售药品。A县药监局在处理某市医药公司在A县销售劣药案时，将A县办事处作为被处罚主体，认定A县办事处销售劣药，予以处罚。本案中，A县办事处不具备主体资格，其销售药品的行为均以某市医药公司名义进行。A县药监局本应将某市医药公司作为被处罚主体，却错将A县办事处认定为被处罚主体，属于认定被处罚主体错误，即法理中的主体不适格。

四、行为人身份认定错误或责任能力认定错误。行为人身份认定错误是指将不是药品监管相对人认定为药品监管相对人。如将保健品经营者认定为药品经营者，并予以处罚。责任能力认定错误是指将无责任能力人认定为有责任能力人。如将未满14周岁的被监管人作为被处罚对象，或将未成年人认定为成年人等。

保证药监行政处罚证据充分的基本要求

药监行政处罚证据充分，指药监行政处罚确定的每一事实，都应当有充分的证据证明其真实存在。笔者结合实践认为，保证药监行政处罚证据充分须做到以下几点。

一、行政处罚所适用的《药品管理法》及《药品管理法实施条例》等法律法规所预先设定的事实要件得到满足。它包含两层意思：

1、是据以处罚的事实，必须符合《药品管理法》及《药品管理法实施条例》等法律法规所规定事实的要求。如药监部门对有销售劣药行为的甲进行处罚，那么甲销售的药品必须符合《药品管理法》第四十九条规定的劣药，同时，销售劣药行为是法律所禁止的，有相应的罚则进行处罚。反之，如果不是《药品管理法》所禁止的行为，药监部门适用《药品管理法》处罚就不合法。

2、是《药品管理法》及《药品管理法实施条例》等法律法规规定的事实要件都必须得到满足，缺一不可。如前例，药监部门对有销售劣药行为的甲进行处罚，须有两个基本事实要件：一是甲有销售药品的行为;二是其销售的药品是《药品管理法》第四十九条规定的劣药。只有同时满足以上两个基本事实要件，药监部门才能对其进行处罚。

二、每一个事实要件都应有相应的证据支持。任何药监行政处罚，它所认定的每一个事实都必须有相应的证据。如前例，认定甲销售劣药，那么就必须有两个证据：

其一是甲销售药品的证据，若甲不是销售药品或不是由甲销售，就不构成甲销售劣药的行为。该证据是能证明甲销售药品事实的证据，可以是法定证据(物证、书证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录)中的任何一种;

其二，甲销售的药品是劣药的证据，它可以是物证即劣药，也可以是书证如购进劣药凭证、销售清单、包装材料、说明书等。

三、用来证实当事人存在违法事实的每一个证据都是可定案证据。可定案证据必须具备三性，即真实性、关联性、合法性。证据的真实性是指作为证据的事实，必须是客观存在的，不能带有任何主观的成分。假设、推理、想象的事实不能作为证据。证据的关联性是指作为证据的事实，必须与案件事实相联系，能起到证明案件事实的作用。

证据的合法性包含两个内容，一是取证程序必须合法;二是证据必须符合法律规定的形式要件和实质要件。