缓刑是一种对犯罪分子不予关押而放在社会上改造的刑罚制度。它被西方学者誉为短期自由刑替代措施的最佳代表。缓刑制度创设的目的旨在使缓刑犯在某种社会组织或机构的帮助教育下，不关押即得到改造，从而实现预防犯罪的目的。在缓刑制度的运作中，帮助缓刑犯复归的社会组织或机构的作用尤为重要。如果这一主体不能正常发挥作用，缓刑的适用就会遇阻。

缓刑适用的条件在新旧刑法中没有实质性改变，包括两个方面。一是适用对象是被判处拘役或者三年以下有期徒刑且不构成累犯者；二是由犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，可以得出不关押也不会再危害社会的结论。从理论上讲，既然缓刑适用的立法条件一直没有变化，那么法院在适用缓刑时就只能遵循上述的两个条件，而不应再考虑其他因素。但是，事实并非如此。79年刑法施行时期，我国法院适用缓刑时把握的条件并没有完全依据立法的规定，而这与我国缓刑考察主体中存在的问题具有重大关联。

79年刑法规定缓刑犯由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。应当说，把缓刑犯交由所在单位或基层组织予以考察，在旧刑法施行之初是有合理性的。因为当时我国正处于计划经济时期，基层组织非常健全。在这种社会结构中，国家利益始终是第一位的，个人与小团体利益无法立足，这就使得人们紧紧依附的企事业单位或者村委会等基层组织完全能够发挥缓刑考察主体对被缓刑人的帮教、改造作用。这一时期，法院适用缓刑时的依据就是上述两个条件，因此缓刑适用的实际条件就是缓刑适用的立法条件。然而，随着改革开放的深入，个人与小团体利益日益显彰，只要不危及到国家利益，这些利益便能在多元化的社会结构中得以满足。这种现实同时导致基层组织对公民的约束力弱化，逐渐难以发挥过去帮教缓刑犯的正常作用。但是，这种新情况并没有及时得到立法的确认。在1997年新刑法生效之前的较长时间里，法院只能根据79年刑法适用缓刑。因此，这个立法与实践脱节的矛盾便在很大程度上阻碍了缓刑的正常适用――如果不依立法规定的条件适用缓刑，显然有违法律；如果依之判处缓刑，又由哪一组织帮教缓刑犯呢？在实践中，为了保证判缓者得到正常的帮教，实现缓刑制度创设的宗旨，同时也为了更加肯定地得出不关押也不致再危害社会的结论，法院采取了如下做法：即除了依据立法规定的两个条件外，还额外地以拟判缓者所在单位或者家庭亦或其他组织、机构是否愿意帮教缓刑犯作为是否适用缓刑的依据。

尽管这种做法是法院无奈的选择，在当时也有一定的实践意义。但是，这一做法容易遭致以下非议：一是有违罪刑法定原则。尽管1979年刑法允许一定的类推，但上述做法并非具体罪名的适用，因而不属可以类推的范围。如果以法律规定之外的条件衡量行为人可否适用缓刑，就可能不当缩小了缓刑适用的范围。二是有违罪责自负原则。犯罪情节和悔罪表现是行为人自身的情况，而是否有人愿意帮教纯属行为人以外的因素。以之作为是否适用缓刑的条件，明显违背罪责自负原则。三是有违刑法面前人人平等的原则。如果行为人完全符合适用缓刑的立法条件并且在犯罪情节和悔罪表现上基本相同时，只对有愿意帮教者适用缓刑而对无人愿意帮教者剥夺适用缓刑的权利，显然有失平等。四是有违缓刑制度创设的宗旨。尽管事先确立帮教组织的确有利于缓刑犯的改造，但是，缓刑制度的关键在于考察主体在判缓后的积极帮教，因此，得到帮教是每一个拟判缓者本应享有的权利，而非是否适用缓刑的标准。

基于这些问题，新刑法重新规定了缓刑考察主体，即由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。这一调整既与实际相符，也受到公安系统自1997年开始实行的社区警务改革措施的保障。此项改革的思路是，使派出所管段民警不再受打击违法犯罪活动的制约，而是充当社区民警的角色，专事防范和管理的基础性工作。同时，在整体上，派出所也不再承担刑事案件的破案和打击处理的考核指标，这便使新成立的社区民警有足够的时间沉在责任区内，做好基础工作。作为该项工作的一个部分，当然包括对缓刑犯、假释犯等五类人员的帮教管理。在缓刑的考察主体再次获得立法规定和司法实际的统一时，我们可以预见，前述法院不敢轻易判缓以及判缓之后无人帮教的现象将大为减少。在法院的后顾之忧得以解除之际，今后法院在确定是否适用缓刑时的实际条件也会与立法条件保持一致，而不会再考虑额外条件。

实践证明，几年来，新刑法对缓刑考察主体的新规定和公安系统社区改革措施的实行，已经给我国缓刑制度注入了一股活力。但是，从长远角度看，我国新刑法的规定仍只有暂时的意义。这是因为，缓刑的考察是一项非常专业性的工作，在国外发达国家如美国一般都由专门的缓刑机构或者缓刑辅佐人进行。而我国目前的规定，尽管对过去缓刑犯交而不管的现状有所改变，但却不一定能保证对缓刑犯的帮教真正得以落实。因为，公安机关肩负着打击违法犯罪和防范管理的重任。作为防范内容之一的对缓刑犯的帮教工作，如果没有专门组织或机构的工作，而只由社区民警对缓刑犯帮教，仍非根本之策。尽管社区民警的任务就是负责辖区的防范和管理，但是，对缓刑犯的帮教仅是其工作内容的一小部分，社区民警必然还要从事其他防范和管理工作。这就仍可能导致其对缓刑犯的考察流于形式。在这个意义上，当前的立法规定和实际做法只具有过渡的意义。

那么，如何展望我国未来的缓刑考察主体呢？笔者认为，基于立法一直把公安机关作为考察主体的事实以及公安机关正逐渐把防范和管理作为改革的趋势，可考虑改进目前由社区民警帮教缓刑犯的做法，改由在公安系统内部设立专门的缓刑考察机构对缓刑犯进行帮教，从而实现我国缓刑考察主体的改革。具体设想是：借鉴国外专门的缓刑机构、缓刑辅佐人制度，在公安部设立全国缓刑考察监督委员会，各省、自治区、直辖市公安厅设立监督考察委员会，各地、市及县、区也设立监督考察委员会，各公安派出所设立专门考察人员。他们的职责是：

（1）领导各所在单位或基层组织对缓刑犯的考察工作；

（2）检查、督促缓刑

考察工作的落实；

（3）建议对缓刑犯的减刑和缓刑的撤销。由此在全国公安机关内部形成自上而下的缓刑考察监督体制，各级公安机关严格把关，层层落实责任制，同时注意改进现行立法规定，使我国专门机关和群众路线相结合的方针得到切实贯彻，我国的缓刑考察工作定将更为圆满地完成。