目前县级人民政府有三种形式即县人民政府（含自治县、旗，下同）、县级市人民政府、设区城市的市辖区人民政府（直辖市除外）。在《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规中，县人民政府与县级人民政府的职能是有区别的。在一些事项上，相应的职权是专属于县（市）人民政府的，即设区城市的市辖区人民政府是不能行使这些职权的。如在已批准的农用地转用范围内的具体建设项目用地，《土地管理法》授予了市、县人民政府的批准权，但未授予县级人民政府的批准权，即设区城市的市辖区人民政府是没有这一项批准权的。另根据规定，设区城市的市辖区原则上不设区级规划管理机构，其规划职能由设区城市人民政府主管部门行使，必要时由市级规划部门在市辖区设置派出机构使用相关管理权。为更具代表性，本章中所论述的县级人民政府是指县人民政府、县级市人民政府，不包括设区城市的市辖区人民政府。

根据用地主体的情况，可将县级人民政府在征地拆迁中的工作分为两大类：一类是当地人民政府确定的建设用地，此类大都与城市发展有关，且商业开发等经营性用地在其中所占比重越来越大，也是目前的焦点、热点所在，而县级人民政府作为直接管理者、参与者，在此过程中起着决定性的作用；另一类是上级人民政府所确定的建设用地拆迁，此类拆迁中多为大中型水利、电力以及交通等基础设施如铁路、公路（如国道、省道）、高速公路及其配套设施等市政、公益事业非经营性用地，县级人民政府在此过程主要是配合有关方面做好落实工作，起着具体执行的作用。本章将重点研究县级人民政府在第一类征地拆迁中的作用。

县级人民政府在征地拆迁中的作用主要体现在四个方面：一是通过编制和实施土地利用总体规划、城乡建设规划及拆迁规划，控制征地拆迁的规模和进程；二是制定征地拆迁规范性文件，对本行政区域内的补偿与安置作出符合本地实际情况的政策性规定；三是制定、报批具体征地拆迁补偿和安置方案，实施征地工作；四是处理征地拆迁中的争议、化解矛盾。前两点主要着重于面上的工作，后两点主要是解决具体事项，现分述如下：

第一节编制和实施土地总体利用规划、城乡规划、拆迁规划

县级人民政府作为征地拆迁最为直接的行政管理者，是根据本行政区域内的社会和经济发展的要求、土地实际利用状况，通过编制和实施土地总体利用规划、城乡建设规划及拆迁计划，来控制本行政区域内征地拆迁的规模和范围，以强化对征地建设的引导和调控，促进当地经济持续快速健康发展。

一、土地利用总体规划的编制与实施

县级土地利用总体规划是指在县级行政区域内，根据社会和经济发展的要求及自然状况等，对土地开发、利用、治理、保护等在时间与空间上所作的总体安排和布局。《土地管理法》规定了国家实施严格的土地用途管制制度，通过编制土地利用总体规划的方法，确定土地用途，并严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。根据《土地管理法》的规定，征收土地的首要依据就是土地利用总体规划，而土地利用总体规划是由各级人民政府编制并组织实施的。从这一角度讲，县级人民政府编制的土地总体规划是征收土地的源头，只要管好这个源头，就能在相当程度上控制征收土地的规模和范围。由此可见，县级人民政府虽然没有批准征收土地的权力，但却对批准征收土地起着至关重要的作用。

（一）土地总体利用规划的编制

县级人民政府根据国家规定的建设用地标准，在上一级人民政府土地利用总体规划控制的建设用地总量内，充分考虑本地国民经济和社会发展规划、土地整治和资源环境保护的要求、土地供给能力、各项建设对土地的需要，按照充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地，保证耕地保有量的要求来编制土地总体利用方案。

根据法律规定，编制土地总体利用规划时应遵循的原则有：保护农田、提高土地利用率、统筹安排、可持续利用、耕地保有量不变。由于县级土地利用总体规划具有很强的区域性及土地的不可再生性，决定了可持续发展原则是县级人民政府编制土地总体利用规划的一项非常重要的原则。

县级土地利用总体规划不同于上级土地利用总体规划最显著特点是明确土地用途。县级土地利用总体规划将土地划分为农业用地区、建设用地区、其它用地区等一级土地利用区。进一步细分，可划分为二级土地利用区。如建设用地区可分为城镇用地区、村镇建设区、独立工矿用地区等。

县级土地利用总体规划编制的程序分为准备阶段、调查分析阶段、编制阶段、审批公布阶段。前三个阶段由县级政府土地管理部门具体办理，第四个阶段由县级人民政府审查通过后，逐级报省级人民政府批准后执行并公布。

（二）土地总体利用规划的实施

根据《土地管理法》的规定，土地利用总体规划一经批准，就必须严格执行，即土地利用总体规划自批准之日起即生效。

在具体操作中，县级人民政府是通过土地利用年度计划管理制度来实施土地利用总体规划的。由于土地的不可再生性，故必须对土地实行严格的计划管理，发挥计划对用地总量和用地方向的调控作用。现行的土地利用年度计划制度包括以下指标：

1、农用地转用计划指标。分为城镇村建设占用农用地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标。

2、土地开发整理计划指标。分为土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。3、耕地保有量计划指标。

县级人民政府根据当地国民经济和社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等，对土地管理部门提出的本地土地利用年度计划建议进行审查，并可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。县级人民政府在执行土地利用年度计划时，实行建设用地总量控制，并加强土地利用计划管理，优先保证国家和省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，保证土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内的建设用地。

县级人民政府在执行土地利用年度计划时，应将执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向本级人民代表大会报告，并逐步建立土地管理信息系统，对本辖区土地利用状况进行动态监测。

县级人民政府在编制土地总体利用规划的同时，还可编制土地开发、复垦、整理专项规划，作为总体规划的深化和补充。

（三）对土地规划的修改

土地利用总体规划的期限一般为15年。在该期限内，由于国家和省级人民政府批准的建设项目用地及某些不可抗力的出现，致使原有的土地利用总规划不能适应社会和经济发展的要求，可以按照法定程序和权限修改规划。

对经国务院和省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目用地需要修改规划的，由县级人民政府根据国务院和省级人民政府的批准文件进行修改。

对由于上级规划的修改，需要对县级土地规划修改的，由县级人民政府根据上级人民政府的修改意见进行修改。

县级人民政府在对土地利用总体规划修改后，需报上级人民政府和省级人民政府备案。

二、城乡建设规划的编制与实施

城乡建设规划是人民政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，其他各类专门性规划必须服从城乡规划的统一要求，以体现城乡规划的基本原则。城乡规划分为城市规划和村镇规划。城市规划由城市人民政府编制，村镇规划乡镇人民政府编制，由县级人民政府批准。目前，城市规划的编制较为规范，而乡镇规划则远落后于城市规划的编制水平，不能适用时代的要求。

作为县级人民政府应在充分考虑财力、物力的情况下，从本区域经济、社会发展水平和资源、环境、文化等条件出发，通过编制县域城镇体系规划，将城市规划与村镇规划有机地结合起来，统筹兼顾，综合部署，确定合理的建设规模和发展速度，提高城乡建设投资的社会效益。

（一）县域城镇体系规划的编制

所谓县域城镇体系规划是指县级人民政府根据本行政区域内国民经济与社会发展、自然条件、生态环境、城市建设的历史与现状等，运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城镇空间环境作出统一规划，以提高城镇的环境质量、生活质量和城镇景观的艺术水平，促进城乡经济、社会和环境的协调发展。

县级人民政府在编制县域城镇体系规划时，应注意保护和改善城乡生态环境，防止污染和其他公害，加强城乡绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城乡传统风貌、地方特色和自然景观。对于民族自治地方县级人民政府编制的城镇规划，还应当注意保持民族传统和地方特色。

编制县域城镇体系规划应当贯彻的原则有：合理用地、节约用地，业务公开、民主决策，有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业。

编制县域城镇体系规划时还应符合城镇防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求；在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施。在规划新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。建设工程的选址、定点，不得妨碍城镇的发展，危害城镇的安全，污染和破坏城镇环境，影响城镇各项功能的协调。

县域城镇体系规划的三个重点：

1、确定总体格局。通过科学合理地选定中心镇，确定城乡居民点有序发展的总体格局，促进小城镇健康发展。

2、布置基础设施。确定县域基础设施和社会服务设施的具体布置，防止重复建设，促进城乡协调发展；

3、可持续发展。保护基本农田和生态环境，防止污染，促进本地经济社会的可持续发展。

县域城镇体系规划的内容：县域基本情况及发展条件，产业发展空间布局，城镇化战略及目标，居民点布局规划，重点发展的中心镇、土地及空间资源利用方案、基础设施和社会服务设施的布置、专项规划对各项建设的限制性要求、近期发展规划及分阶段规划的目标、重点，实施规划的政策建议。其中专项规划是指交通网络规划、给排水、电力、电信工程设施规划、教科文卫等社会服务设施规划、环境保护与防灾规划、风景旅游等规划。规划成果包括规划文件和规划图件两部分，规划图件与规划文本具有同等的效力。

县域城镇体系规划分为远期规划、近期规划。远期规划一般对城市远景发展作出轮廓性的规划安排，其期限一般为15至20年。近期规划对城市近期的发展布局和主要建设项目作出安排，其期限一般为5年。

县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经县级人民代表大会或其常务委员会审查同意。

（二）县域城镇体系规划的实施

县域城镇体系规划经批准后，由县级人民政府公布并组织实施。

在具体操作中，一是通过建设项目选址意见审查制度来实施县域城镇体系规划：各类建设项目的选址，都必须符合县域城镇体系规划。因特殊情况，选址与县域城镇体系规划不一致的，必须经专门论证；如论证后认为确需按所选地址建设的，则应先按法定程序调整规划，并将建设项目纳入规划中，一并报规划原批准机关审定。二是通过控制建设项目的建设规模和占地规模来实施县域城镇体系规划：各类建设项目的规模必须符合规划，防止盲目扩大城市占地规模和建设规模，严禁占用基本农田的不良倾向，控制超高层、超大广场、超标办公楼、别墅等建设项目际及不求效益的基础设施项目。

（三）城乡规划调整程序

根据规定，总体规划和详细规划，必须明确规定强制性内容。其中强制性内容包括：确定城市建设重点和发展规模；依据城市建设重点和发展规模，确定城市发展区域，城市建设用地总量、空间分布和实施时序等进行具体安排，及控制和引导城市发展的规定；对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜区等相应的保护措施。另外还应该明确相应的指导性内容：港口、公路等对外交通设施，城市主干道、轨道交通、大型停车场等城市交通设施，自来水厂、污水处理厂、变电站、垃圾处理厂、以及相应的管网等市政公用设施的选址、规模和实施时序的意见；文化、教育、体育等重要公共服务设施的选址和实施时序；城市河湖水系、城市绿化、城市广场等的治理和建设意见；城市环境综合治理措施。县级人民政府可以根据本地的实际，决定增加规划中的指导性内容。

任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的总体规划和详细规划的强制性内容。确需调整的，必须先对原规划的实施情况进行总结，就调整的必要性进行论证，并提出专题报告，经上级人民政府认定后方可编制调整方案；调整后的总体规划和详细规划，必须按照规定的程序重新审批。调整规划的非强制性内容，应当由规划编制单位对规划的实施情况进行总结，提出调整的技术依据，并报规划原审批机关备案。

三、拆迁规划的编制与实施

根据国务院办公厅《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发2004年46号）的要求，县级人民政府应从本地区经济社会发展的实际出发，编制房屋拆迁中长期规划和年度计划，报省级建设行政主管部门会同发展改革（计划）部门审批，并报同级人大常委会和上一级人民政府备案。据此，县级人民政府具有编制拆迁规划（计划）的法定职责。征地拆迁作为拆迁的一个部分，应在编制拆迁规划及拆迁计划是时一并考虑，下文中所述的拆迁规划或计划均包含了征地拆迁规划或计划。

（一）拆迁规划的编制

编制拆迁规划是县级人民政府贯彻三个代表重要思想，结合本地的经济发展水平、社会承受能力和居民的收入状况，合理确定拆迁规模和建设规模，用科学的发展观和正确的政绩观指导城乡建设和房屋拆迁工作，制止和纠正城乡建设和房屋拆迁中存在的急功近利、盲目攀比大拆大建等不当或违法行为，落实中央宏观调控政策措施，维护城镇居民和农民的合法权益的需要。在具体编制时，由建设（房地产、规划、拆迁）行政主管部门会同发展改革（计划）部门，进行编制拆迁计划的前期数据收集、调研和论证，提出城市房屋拆迁中长期规划的初步方案，由县级人民政府确定具体方案，再报请上级批准。

县级人民政府编制拆迁规划时应遵循服从县域城镇体系规划和土地利用总体规划、符合历史文化名城和街区保护等专业规划、实行总量控制、严格控制拆迁规模、充分保护群众合法权益的原则。

在编制拆迁规划时还应考虑历年来被拆迁房屋总面积和被拆迁房屋总户数的情况、城镇近期建设规划、国民经济和社会发展中长期规划等。

（一）拆迁规划的实施

县级人民政府是通过年度拆迁计划来实施拆迁规划的，在确定年度拆迁计划时，应在拆迁规划确定的范围内，考虑国民经济和社会发展年度计划、城镇建设年度计划、固定资产投资年度计划以及土地利用年度计划、上年度房屋拆迁总量和上年度房屋拆迁补偿安置总体情况、上年度土地收储出让、国家重点工程、危旧房改造、房地产开发、企事业单位自建房等情况、拟拆迁范围内的村居民意见、建议等情况确定。

对未列入拆迁计划的征地拆迁项目，除国家重点工程外，县级人民政府及所属部门应不予审查通过或不予批准。

（三）拆迁规划的修改

目前对拆迁规划的期限没有统一的规定，笔者以为，在考虑其周期时，应与国民经济和社会发展中长期规划的周期相一致，并与土地利用总体规划、县域城镇规划相一致。故可将拆迁中期规划的周期确定为5年，长期规划的周期确定为10年。

拆迁规划及年度拆迁计划经批准公布后，县级人民政府及其所属有关部门不得随意变更规划（计划）。对因国家重点工程用地拆迁确需调整的，应按规定报批的程序提出修改方案，报经省级建设行政管理部门会同省级发展改革（计划）部门审批后方可调整。

凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的地区，除保证能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目，以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目之外，县级人民政府应主动停止拆迁，集中力量解决拆迁遗留问题，严禁擅自拆迁。

四、用地规划、建设规划、拆迁规划之间的关系。

1、县域城镇体系规划的核心是土地资源的有效利用、城镇空间布局的优化和人居环境的改善。故县域城镇体系规划应坚持合理用地、节约用地的原则，用地不得突破土地利用总体规划。

2、城镇规划区内的土地利用必须符合城镇规划，服从规划管理。且由于我国城乡规划工作开展较早，而编制土地利用总体规划工作开展较晚，故在编制土地利用总体规划时应注意与城乡规划相衔接。

3、拆迁规划应服从于城镇体系规划、土地利用总体规划。

此外，土地利用总体规划还应当与交通规划等规划相衔接。

五、执行规划或计划中存在问题及对策

目前，在执行建设规划（计划）、土地利用规划（计划）及拆迁规划（计划）中最大的问题就是不按规划（计划）办事。不少干部漠视土地总体利用规划、城乡建设规划的法律效力，随意突破规划征地拆迁。而这一部分干部不但不被查处，其中的不少人反而被以有魄力、有政绩的典型予以提拔重用。可以说，一些地方政府不顾本地经济发展水平和实际需要，盲目征地建设，扩大城市建设规模；部分领导人急功近利，贪大求洋，搞脱离实际、劳民伤财的形象工程、政绩工程；拆零征地，甚至擅自批地拆迁开发建设；在征地拆迁工作中程序不规范、补偿不到位、安置不落实，野蛮拆迁等皆源于此。

笔者认为，要治理违法征地拆迁的问题，可从下列两个方面入手：

1、建立、健全科学的干部政绩考核体系。

考核体系对于干部来说，其作用就犹如高考对中学教学所起的指挥棒的作用。在片面追求升学率的要求下，高考成绩成为考核教育质量的唯一标准，中学教学只得以考为纲，把素质教育放在一旁，培养了一大批高分低能的学生，从而背离教书育人的宗旨。同样地，在干部提拔作用上，片面地强调所谓政绩的作用，从而导致干部们相互攀比，都力争做出不同于他人或高于他人的政绩来，你拆十万平方米，我就拆二十万平方米；你搞一个开发区，我就搞两个开发区；你搞两个开发区，我就乡乡镇镇都搞开发区。这些干部只唯上，不唯下；只顾眼前，不知长远；只知有魄力，不知有规划；只顾自已的政绩，不顾百姓的感受，从而背离了为人民服务的宗旨。因此，要改变目前乱征地拆迁的状况，不能只是处理一两个干部，而不改变考核体系，这种治标不治本的方法，必然会导致继任者为其所谓政绩而不顾前人教训而乱征乱拆。只有从干部考核体系上抓起，建立、健全科学的干部政绩考核体系，从根本上进行治理，才能根治乱征乱拆的问题。

2、加强人民代表大会及其常务委员会的监督。

根据法律规定，对行政行为的监督有如下几种监督：人大监督、政协民主监督、司法监督、行政层级监督、监察及审计专门监督、社会监督。对于征地拆迁而言，人大监督应发挥出极为重要的作用。这是因为：首先，《城市规划法》等法律规定了地方人大及其常委会对规划的审查权；其次，各地人大及其常委会为依法行使讨论、决定本行政区域内重大事项的职权，均根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民人民政府组织法》等有关法律的规定，制定了人大常委员会讨论决定重大事项的规定，均将城市总体规划编制方案和涉及城市性质、规模、发展方向与总体布局的重大变更方案列为应经应当经常务委员会审议或者审查，并作出相应的决议、决定的事项。故人大对规划的编制与实施起着决定性的作用。但在实际操作中，各地人大却未能起到应有的作用，对地方政府违法违规乱征乱拆的行为要么视而不见，要么停留在做表面文章的层次上。

故此要根治乱征乱拆的问题，人大必须充分利用其审查同意权，加强权力监督，及时纠正或否决地方政府的违法违规乱征乱拆、损民扰民的征地拆迁方案，履行人民代表为人民的职责。

第二节制定补偿标准、确定安置渠道

根据《土地管理法》的规定，征收土地的，应当按照被征收土地的原用途给予补偿。其补偿包括四类：即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿。在《土地管理法》中并没有将房屋补偿作为独立的一类，在具体执行中是作为附着物来处理的。

《土地管理法》对征收耕地的土地补偿费及安置补助费标准作出了明确规定。对征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，授权省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。对被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，亦授权省、自治区、直辖市规定。

在实践中，有的省则明确规定了对房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按照重置价格结合成新确定；有的省则转授权给下级行政机关制定地上附着物的补偿标准。

对房屋及其他建筑物、构筑物，按照重置价格结合成新确定补偿费，是建立在迁建的基础上的。这在过去是不存在问题的，因为当时城市进程较慢，村组能够为被拆迁农民重新安排宅基地新建住宅，且当时的房屋主要是作为农民的主活资料而存在的，按照重置价格结合成新确定补偿费并不会损害拆迁人的合法权益。但由于农村经济的迅猛发展及城市化进程的快速推进，再按照重置价格结合成新确定房屋补偿费，则违背了客观情况，严重损害了农民的利益。这是因为：其一、不少村组特别是郊区村组、城中村已不可能再给被拆迁农民安排宅基地；其二、不少农户利用住房开店经商，搞家庭式作坊，从事生产经营活动，故对被拆迁人来说，房屋不仅是生活资料，同样也是生产资料，拆迁房屋不可避免地给被拆迁农民带来经营上的风险和损失；其三、土地、房屋的区位没有得到充分的考虑，特别是对于失房、失地的农民而言，不考虑宅基地、责任田的特殊用途进行补偿，是违背了对土地按用途给予补偿的原则的。

在省级人民政府未能作出具体规定或规定不到位的情况下，县级人民政府应当以三个代表为指导，结合本地实际，从合法行政、合理行政的角度出发，积极探索和制定补偿标准，确定安置渠道，以保护被征地拆迁人的合法权益。

一、制定征地拆迁规范性文件的法律依据

县级人民政府制定的行政规范性文件按其内容可分为两大类：一类是对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的，对社会实施行政管理的文件；另一类是对行政机关的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定等。征地拆迁规范性文件属于第一类，其表现形式为规定、办法、规则、实施细则、决定、命令等。

县级人民政府制定征地拆迁行政规范性文件的法律依据有：

1、宪法。根据《宪法》第一百零七条的规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，。

2、组织法。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：规定行政措施，发布决定和命令；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益。

3、土地管理法。根据《土地管理法》第四十六条的规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

二、制定原则与程序

县级人民政府制定规范性文件时应当把维护最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点，把发展作为执政的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会和人的全面发展，构建和谐社会。县级人民政府所制定的规范性文件，用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规、规章已经明确规定的内容，县级人民政府规范性文件原则上不作重复规定。且县级人民政府规范性文件不得设定行政许可事项、行政处罚事项、行政强制措施、行政收费事项及其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项，不得增设公民、法人或者其他迁组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。

（一）制定征地拆迁规范性文件的原则

县级人民政府在制定征地拆迁规范性文件时应遵循的原则有两部分，一是制定规范性文件均应遵循的一般原则，另一部分是制定征地拆迁规划性文件所应遵循的特有原则。

制定规范性文件时应遵循的一般原则有：

1、法制统一原则。即县级人民政府制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的规定。

2、法定原则。县级人民政府在制定规范性文件时，应当依照法定职权和程序进行。

3、保障公民、法人和其他组织合法权益的原则。县级人民政府制定规范性文件，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。

4、权责一致原则。县级人民政府制定规范性文件，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

5、精简、统一、效能的原则。县级人民政府制定规范性文件，应当体现改革创新精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共业务转变。

制定征地拆迁规范性文件时应遵循的特殊原则有：

1、可持续发展原则。县级人民政府制定征地拆迁规范性文件，应当结合本地实际，促进本地经济社会的可持续发展。

2、管理范围最小原则。在制定征地拆迁规范性文件时，只要是能通过市场确定或当事人自行解决的，政府文件就不应再作出相应的规定，即政府管理的范围应当是最小的。

3、实事求是的原则。在制定征地拆迁规范性文件时，对一些历史遗留问题应本着实事求是的原则进行处理。如对违法（违章）新建、改建、扩建房屋的，不应一刀切不予补偿，而应按实际情况，划定相应的时间段，针对不同的时段和地段的房屋，确定全额补偿、部分补偿、不予补偿的情形；又如对未经批准将居住用房改变为经营用房，也不应全部按居住用房补偿，同样应分门别类地确定按经营用房补偿、参照经营用房适当补偿、按居住用房补偿的具体情形。

4、最有利于被拆迁人的原则。在制定征地拆迁规范性文件时，对一些具体的事项应作出最有利于被拆迁人的规定。应当说明的是，在本原则与实事求是的原则相冲突时，应优先适用本原则。如被拆迁人私自将经营用房改为居住用房的，应按经营用房补偿；又如被拆迁人房屋或土地实际使用面积小于证书所载面积的，应按证书面积予以补偿。对于有证据表明被拆迁人的证书是非法取得的，可按法定程序注销，在未依法注销前，仍应按原有证书面积予以补偿。

5、补偿标准不低于上位规定标准的原则。对具体的项目补偿标准，法律法规规章及上位政策已有规定标准的，县级人民政府规定补偿标准时不得降低补偿标准，但可以在法律许可的范围内适当增加。

6、稳中有升原则。作为征地拆迁补偿规范性文件，必须具有连贯性，即前后规定要基本一致，但同时又要考虑物价上涨因素，根据国家公布的价格指数，同步调高补偿标准。对物价下降的，是否同步下调补偿标准，应当召开听证会，充分听取各方面的意见，特别是普通群众的意见，然后根据听证记录决定是否调整。

7、不降低生活水平原则。对征地拆迁可能造成被拆迁人生活水平降低的，在制定征地拆迁规范性文件时要作出相应的规定。在征地拆迁人按规定足额补偿后，被拆迁人生活水平仍然降低的，政府应给予补偿。对征地拆迁中的特困户，应规定最低补偿标准，对实际补偿金额与最低补偿标准之间的差额的处理，应一并作出规定。

8、守法公民额外补偿原则。由于实施严格的规划控制，一部分被征地拆迁人自觉按规定办事，未擅自新建或改扩建的房屋，导致其房屋破旧等而造成补偿金额偏低。对这一部分守法公民应给予额外的补偿。

（二）制定征地拆迁规范性文件的程序

县级政府制定规范性文件的程序是参照国务院《规章制定程序条例》的相关规定执行的。根据该《条例》第三十六条的规定：依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。故县级政府制定规范性文件的程序可分为起草、审核、批准、公布、备案、解释六个阶段。

1、起草。县级人民政府在起草征地拆迁规范性文件时的方式主要有两种：一种是由土地管理、建设规划、拆迁管理等部门联合起草；另一种是由一个部门起草，其他部门配合。在此阶段，起草机构应做好调研、听取意见、协调等工作。即应对制定征地拆迁规范性文件的必要性和可行性进行研究，对所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证；采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式，听取相关机关、组织和管理相对人或者专家的意见；协调处理公民、法人或者其他组织对征地拆迁规范性文件草案内容提出意见和建议。对协调不成的，应报县级人民政府协调或者裁定，并将有关协调和处理情况，在起草说明中予以载明。

2、审核。对部门起草的征地拆迁规范性文件草案由县级人民政府法制机构负责审核，并提出法律审核意见。审核的主要内容有：是否超越县级人民政府的法定职权；内容是否与法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件相抵触；具体规定是否适当等。对报请审核的草案，法制机构可以进行修改、协调调整；对重大分歧意见协调不成的，报县级人民政府决定。

3、批准。由法制机构将征地拆迁规范性文件草案及审核意见报县级人民政府常务会议审议决定。

4、公布。对经县级人民政府审议批准的征地拆迁规范性文件由县级人民政府在政府网站或县级政府公报上公布，也可通过报纸、杂志、广播、电视等形式向社会公布，并应在公布一段时间后施行，而不宜自公布之日起施行，这段时间应不少于1个月。

5、解释。对征地拆迁规范性文件实施中的问题，应由县级人民政府解释或授权政府法制机构解释。

6、备案。县级人民政府应当自征地拆迁规范性文件发布之日起30日内，向上级人民政府备案。

三、征地拆迁规范性文件的主要内容

县级人民政府所制定的征地拆迁规范性文件主要体现两个方面的事项：一方面是上位法明确授权县级人民政府规定的事项；另一方面是县级人民政府根据本地实际情况作出的一些具体规定，需要说明的是，对这一方面的凡是市场机制或当事人能自行解决的，均不应再作出规定。征地拆迁规范性文件的具体内容有以下几项：

（一）职责

这里主要是明确征地拆迁主管部门、征地拆迁当事人、参与人等各自的职责。

（二）程序及相关事务

征地拆迁中一些具体事务作出规定，如对征地拆迁的具体程序拆迁实施步骤、安全防护、环保措施、各项补偿费用预算、安置用房、用转用房或者其他临时过渡措施、提前搬迁奖励、拆迁补偿安置资金的监督管理、房屋拆迁队伍的管理、购房优惠、各项补偿费用结算与支付方法的主体、评估及结果公布、异议的处理。

（三）补偿标准及计算方式

对除上级人民政府所确定的大中型水利、电力以及交通等基础设施征地拆迁按上级规定补偿外，对当地政府确定的建设用地，其补偿标准应与城市房屋拆迁相接轨。主要内容有：房屋的评估及普通住宅指导价，拆迁宅基地地区类别、区位补偿标准及计算方法，户均宅基地面积及户均安置面积，房屋搬迁费，经营用房停业补助，过度费，特困户等特殊情况的认定及补偿，农田水利工程设施、人工养殖场、电力、广播、通讯设施等附着物及附属设施的迁移费或补偿费标准等。

（四）房屋安置方式

在确定房屋的安置时，应从统筹城乡经济社会发展的高度，科学规划，以提高城郊农民的生活质量。房屋安置主要有以下几种形式：

1、产权调换，实行集中式居住。

目前我国大部分地区农民是零散式居住或线性居住，宅基地管理失控，超面积建房种极为普遍。此种状况不仅浪费了大量的土地资源，而且使得农村生活现代化的基础设施建设变得异常困难。故在征地拆迁安置时将征地拆迁与推进农村城市化相结合，优先建设农民集居区，安置被拆迁人。县级人民政府按照利于生产、方便生活、适度集中的要求，结合地方文化和历史文脉，坚持高起点、高水平，通过科学规划、严格管理、集中开发、有序改造，逐步形成布局合理、用地集约、设施配套、功能完善的新型农民集中居住社区，优化资源配置，集约利用土地，集聚发展后劲；保护农民利益，避免重复建设，降低发展成本；加快城市建设，推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，改善农村居住环境，提高农民生活质量。

2、另行安排宅基地建房。

对不具备实行集中居住条件的村镇，且被征地集体经济组织区域内具备重新安排宅基地条件的，县级人民政府可同意对被拆迁人重新安排宅基地。对新批宅基地面积少于原合法使用的宅基地面积，对不足部分，由县级人民政府确定补偿标准。宅基地面积的具体标准，由县级人民政府根据本地实际情况确定。另行审批宅基地由被拆迁人自建房屋的，对被拆除的房屋一般按照重置成新价给予补偿；对房屋用于生产经营的，还应考虑区位补偿、停业损失的补偿等。

对非被征地集体经济组织成员的房屋拆迁时不再另行按排宅基地，一般给予货币补偿。

3、经济适用住房安置或货币安置

对被征地拆迁人不具备实行集中居住或另行安排宅基地建房条件的，可实行经济适用住房安置，由被拆迁人按照规定价格购买政府定向提供的经济适用住房，亦可按照被拆迁人的要求进行货币安置。

（五）对失地农民的安置与社会保障。

解决好就业问题对于维护征地拆迁地区的稳定至关重要，因为解决好一个征地农民就业，往往就能解决这个家庭的生活出路；而一个人失地农民得不到就业，往往会使这个家庭的生活质量受到影响，逐步走向贫困。征地拆迁是造成失业人员增加的一个直接因素，如果安置工作做不好，就会影响地区稳定。县级人民政府在制定征地拆迁规范性时，应明确规定失地农民生活保障机制，实施就业和养老统筹，保障农民长期稳定收入。按照国土资源部的规定，可采用的主要安置方式有：

1、农业生产安置。

对征收城市规划区外集体土地的，主要适用此种安置方式。即通过利用该集体经济组织内部机动地、承包户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等土地的调整，使被征地农民有必要的耕地，继续从事农业生产。

2、重新择业安置。

对征收城市规划区内农民集体土地的，主要适用此种安置方式。即对因征收土地而导致无地的农民，应当将其纳入城镇就业、社会保障体系，并向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位，用地单位应优先吸收被征地农民就业。

3、入股分红安置。

这是一种新的安置方式，主要适用于有长期稳定收益的项目用地。即根据被征地农户的意愿，被征地农村集体经济组织可与用地单位协商，以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取较为稳定的收益。

4、异地移民安置。

对本地确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由人民政府统一组织，实行异地移民安置。

县级人民政府财政部门应按照被征地农民基本生活保障用款计划，定期将被征地农民基本生活保障资金划入劳动和社会保障部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金支出账户，确保被征地农民基本生活保障资金及时、足额发放。

第三节制定、报批征地方案及补偿安置方案实施征地

1986年《土地管理法》主要规定的是具体建设项目土地征用的程序，修改后的《土地管理法实施条例》增加了有关为实施城市规划征土程序的规定。因此，目前存在单独选址建设项目征地程序和为实施城镇建设规划分批次征地程序两种不同的征地程序。

根据《土地管理法》的规定，县级以上地方人民政府代表国家征收土地的，主要有两个程序：一是征地报批程序，二是征地批准后实施程序。《土地管理法》重点规定了征地批准后实施程序，对征地报批程序规定较少，目前实行的统一供地办法亦着重于实施程序。国土资源部的《征用土地公告办法》亦只规定了批准征地后的公告及异议的处理，实行的是一种事后监督办法。而事实上，征地中的主要问题之一就是补偿标准，而最初报送补偿标准及方案的正是县级人民政府。而在报送阶段，目前的做法是既不公开，又不规范，可以说征地拆迁中的大多数矛盾均源于此。因此不能不说，国土资源部的《征用土地公告办法》是一个治标不治本的办法。县级人民政府应当从实际出发，本着执政为民的理念，把征地拆迁的工作重点前移，认真做好报批阶段的工作，将矛盾解决在萌芽阶段。

一、征地报批程序

在报送征地方案前，县级人民政府应当责成国土资源管理部门对建设项目用地进行严格审查，并在拟被征地的村（居委会）发布征地预公告，并将预公告送达相关村（居）民小组。预公告的主要内容为：项目名称、立项批准机关和文号、拟征用土地的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径、申请听证的权利义务以及其他需要告知的事项。

对拟征地项目的补偿标准和安置方案，被征地农村集体经济组织和村民要求申请听证的，由国土组织听证，并根据听证记录及时修改补偿标准和安置方案。

在征地预公告后，由征地单位或受委托的征地事务机构组织人员进场核实地类、清点地上附着物，被征地单位及个人负责指认地上附着物归属。

征地单位或受委托的征地事务机构应将清点的土地和地上物的权属、种类、面积、数量等结果和补偿费用提交被征地单位及村民确认，并将确认结果及补偿费用在被征地村（小组）公示栏分别张榜公布，对张榜公布后被征地的农村集体经济组织和村民有异议的，应及时复查，并将复查结果告知相关农村集体经济组织和村民，然后将有关确认结果及补偿费用报国土资源管理部门。

国土资源管理部门在将征地补偿、安置方案报县级人民政府审批时，应当附送被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。县级人民政府在收到建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、土地征收补偿安置方案、补充耕地方案等材料后应认真审查，再报上级人民政府审批。

对征地项目未获批准的，县级人民政府应责成国土资源管理部门及时发放书面通知，取消原预告。

二、征地批后实施程序

征地方案在依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。即分为公告和实施两个阶段。其中公告又分为两个阶段：一是征用土地（方案）公告，二是补偿及安置方案公告。

1、征地土地（方案）的公告

县级人民政府应在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日将征用土地（方案）在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，其中征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。公告内容有：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人在公告规定的期限内持土地权属证书办理征地补偿登记手续，如未及时办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以征地预公告时所调查的结果为准。

对未依法进行征用土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。

2、补偿及安置方案公告

县级人民政府应在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。其内容有：该集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。

对被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证的，由县级人民政府国土地管理研究处理或组织听证。对确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。

对未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

3、征地补偿、安置方案的实施。

在具体操作中，征地补偿、安置方案由国土资源管理部门组织实施，负责将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织，并督促该集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。国土资源管理部门还应负责受理对征用土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。

县级人民政府应责成国土资源管理部门做好上述工作，并要求该部分严格按本地的征地拆迁安置规范性文件的规定，按做好被拆迁人的房屋安置及人员安置工作。

第四节争议处理

征地拆迁中的争议主要集中在两个方面，一是该不该征地方面的争议，二是补多补少及如何补方面的争议。县级人民政府主要是通过协调与行政复议来解决这两方面争议的，同时县级人民政府还应在法律许可的范围内探索裁决机制，稳步推进土地征收征用制度改革。

一、协调

根据《土地管理法实施条例》的规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调。根据国土资源部征用土地公告办法第十五条的规定：因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调。故县级人民政府运用协调手段解决的征地拆迁补偿安置争议主要是上述两种争议。

（一）协调方法

在实际工作中，协调有两种做法：

1、引导用地人与被拆迁人自行协商。

对于征地补偿安置争议的，可引导用地人与被拆迁人自行协商。

2、政府部门协调。

对于征地补偿安置争议，县级人民政府可授权国土资源管理部门等具体负责协调工作。政府部门协调时应当遵循程序公开、民主协商的原则。

（二）协调后的处理

1、对用地人与被拆迁人就有关事项自行协商形成一致意见的，若该意见不违反法律和政策的规定，且不损害被拆迁人合法权益的，国土资源管理部门应予认可，并监督各方按协调执行。

2、对用地人与被拆迁人就有关事项自行协商未能形成一致意见的，国土资源管理部门应及时介入，并进行协调。

3、经国土资源管理部门协调，并形成一致意见的，协调部门应及时应当制作书面协调意见书，确定有关事项。对于经协调用地人自愿增加补偿金的，应告知用地人应对同一宗地的被拆迁人同时按同一标准增补偿金。

4、经国土资源管理部门协调，未能形成一致意见的，国土资源管理部门应及时将协调情况报县级人民政府，由县级人民政府报上级人民政府裁决。

二、行政复议

行政复议作为一种层级监督制度，以其快捷、便民的优势，在化解行政争议，保护公民、法人或其他组织的合法权益起着非常重要的作用。按照现行的征地程序，建设项目征用土地的建设单位或者个人应当持法律、行政法规规定的有关批准文件，向土地行政主管部门提出用地申请，这其中主要有项目批准书、建设用地规划许可证（城市规划区内）等。若被征地拆迁人认为项目批准书，建设用地规划许可证违法的，可以向县级以上人民政府申请行政复议。

（一）行政复议程序

行政复议分为申请、受理、审查、决定四个阶段。

1、申请。被征地拆迁人认为项目批准书、建设用地规划许可证等具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

2、受理。县级人民政府在收到行政复议申请后，在五日内进行审查，对不符合法律规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合法律规定，但是不属于县级人民政府受理的行政复议申请，告知申请人向有关行政复议机关提出。除此之外，行政复议申请自县级人民政府法制机构收到之日起即为受理。

3、审查。行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者县级人民政府法制机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。法制机构在行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人。被申请人在自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

4、决定。法制机构在对项目批准书、建设用地规划许可证等具体行政行为审查后，提出意见，经县级人民政府负责人同意或者集体讨论通过后，作出维持经、撤销、变更或者确认违法的行政复议决定，并制作行政复议决定书，送达给当事人。县级人民政府应自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但延长期限最多不超过三十日。

三、处理争议中存在问题

目前在解决征地拆迁补偿安置争议中存在的主要问题是争议处理机制的缺位。现在，城市拆迁争议的处理机制较为完善，而在征地拆迁中则严重缺位。根据法律规定，被征地拆迁人只有权对补偿标准申请批准征地的人民政府裁决，而对征地拆迁中其他的争议如住房安置方式、人员安置渠道等争议无法申请处理。对被拆迁人而言，此类问题无相应的救济途径，只得四处上访，以求解决要。而县级人民政府对此类争议除了协调之外，亦没有可操作的办法。

按照国务院相关文件的规定，县级以上人民政府应当积极探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制，稳步推进土地征收征用制度的改革。从实践中看，部分省市出台了地方规章，对此作了探索。如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第十一条规定：拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议。协议应当规定补偿安置方式和标准、搬迁期限、违约责任等内容。第十二条规定：在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决。裁决规定的搬迁期限届满被拆迁人拒绝搬迁的，属于征地拆迁宅基地上房屋的，由区、县国土房管局申请人民法院强制执行；属于占地拆迁房屋的，由当事人依法向人民法院提起民事诉讼。其他省市如上海市亦有类似规定。

但此种规定存在以下几个问题：

1、规章是否有权规定行政裁决权？

《立法法》虽然没有规定对行政裁决的立法权，但明确规定了诉讼及仲裁应由法律规定，而行政裁决与诉讼及仲裁具有第三方裁决、裁决结论强制执行等共同点，同样涉及到当事人的权利义务。目前，对城市房屋拆迁安置争议的行政裁决权是由行政法规来规定的，对征地补偿安置争议的行政裁决权是否也应当由行政法规规定？地方法规或规章直接规定行政裁决权的法律依据何在？

2、补偿标准的争议到底由谁裁决？

从目前各地出台的规定来看，均授予了县级土地资源管理部门的裁决权，这与《土地管理法实施条例》的相关规定是冲突的，地方法规或规章是否有权作出此授权？补偿标准最初的起草人是土地资源管理部门。再由其进行行政裁决，是否得当？

3、对人员安置的争议由谁裁决？

各地所规定的裁决办法均是参照城市房屋拆迁作出的相关规定，即只涉及房屋补偿安置，未能涉及到人员安置。而征地拆迁安置补偿与城市拆迁安置补偿最大的区别就是对失地农民的安置。而在实践中，这一方面所生产的争议不在少数，但一直未能明确救济途径，长期被排斥在诉讼、仲裁、行政裁决之外，而目前各地的办法亦未能在此方面进行有益的探索和尝试，导致此问题久悬不决。

基于上述问题，笔者认为：对于征地补偿安置争议的解决途径，目前地方各级人民政府的探索已经遇到了难以逾越的权限障碍，国家应快速出台相应法律或行政法规，作出授权性的规定，以利征地补偿安置争议的协调和裁决机制的建立和完善

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022修正）：第三章 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会 第四节 常务委员会各委员会和工作机构 第五十九条 常务委员会根据工作需要，设立办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构。\n 省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。\n 市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。\n 县、自治县的人民代表大会常务委员会可以比照前款规定，在街道设立工作机构。