老年是人人迟早都会发生的生理现象，退休是每个职工都将出现的一种风险。因此，养老社会保险是涉及面最广的一种社会保险制度。在社会保险体系建设的各项内容中，养老保险是问题最多和最难解决的险种。本文对下述四个问题进行探讨。

一、养老保险和劳动保险的界定

中国政府历来十分重视劳动者权益保护和社会保障问题，早在1951年政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。条例对劳动保险费的征缴、管理、支付、保险的项目和标准，保险事业的监督等，都作了具体规定。保险的内容包括：女职工生育保险、疾病保险、职业伤害和工伤保险、老年保险和遗属保险。人们通常所说的“劳保”，主要指养老保险和医疗保险。

1986年7月，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，国有企业职工养老保险费实行社会统筹，企业缴纳劳动合同制职工工资总额的15％，个人缴纳不超过本人标准工资的3％。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的规定》，养老保险从城镇国有企业扩大到城镇所在企业。

养老社会保险和劳动保险是什么关系？二者有无区别？许多人并不完全清楚，以致有些省的社会保险基金经办机构长期叫“劳动保险公司”，有些政府机构内部和企业事业单位内部至今还设“劳动保险科（股）”，说明有将二者关系弄清的必要。此外，弄清二者关系也有助于正确认识和解决过去劳动保险遗贸下来的巨额历史隐性债务问题。

养老社会保险同过去的劳动保险（简称“劳保”）本质相同，即都是政府行为（“文化大革命”中变成了企业行为，由企业办劳动保险），都以追求公平和社会稳定为主要目的，都强制参保；但二者也有区别；第一，保险对象不同，劳动保险只覆盖职工及其家属，养老社会保险则覆盖职工、自由职业者、个体劳动者（包括外来打工人员）。第二，劳动保险基金完全由国家或企业负担，养老社会保险基金实行社会统筹，由单位和个人按比例缴纳，政府财政负责兜底。可见，有些地方的社会保险经办机构叫“劳动保险公司”，有的单位内部设“劳动保险科”，是不准确的。

弄清养老社会保险和劳动保险的关系有重要意义：第一，正确认识和处理过去劳动保险遗留下来的巨额历史债务问题，即过去劳动保险由国家负担，因而这笔债务也应该由国家财政承担。第二，正确认识和积极缴纳养老保险费，不能象计划经济时期那样依赖国家。

二、养老保险资金缺口巨大及其解决

据有关部门统计，“十五”时期我国各项社会保险基金缺口共达1000亿元。此外目前我国养老保险个人帐户空帐已将近2000亿元，这2000亿元到将来职工退休时迟早都得支付。

如此巨大的资金缺口是怎么形成的呢？主要有三点原因：第一企业缴费能力低，养老保险覆盖面和基金征缴率不够高。第二，计划经济时期欠帐多。实行养老保险制度时，职工已有的工龄“视同”缴费年限，退休后享受养老保险待遇。而计划经济时期没有提留“劳动保险”基金，这是一笔历史遗留的隐性债务，共约30000亿元。第三，养老保险负担系数高，增长快。我国已进入老龄化社会，据全国第五次人口普查数据显示，目前，全国60岁以上人口达1．32亿人，占总人口的10％；预计到2040年，中国60岁以上老人将达到约4亿人，占总人口的26％，在城市里大约每2～3人中就有一位老人。1998年全国参加养老保险（即缴费）的职工比上年增加了36．6万人，而离退休人员比上年增加了264万人。近几年我国参加养老保险社会统筹的企业离退人员每年增加200万人。职工的负担系数由0．273上升到0．288．1999年在职职工与离退休人员之比按参加社会保险基金统筹口径计算为3．1：1．按人口模型预测，到2010年，这一抚养比例将达到2～2．5：1，而且将持续30～40年时间。我国现有的社会保险筹资办法将难承受这一人口老龄化和退休高峰的冲击。

解决社会保障资金缺口问题，应该开拓思路，拓宽渠道，采取多种措施。主要有：

第一，依法扩大养老社会保险覆盖面，覆盖面越广，缴费企业和职工越多，社会保障基金也越多，根据大数法则，就越能分散劳动风险。资料表明，依法扩大社会保险覆盖面还大有潜力。1999年底，国有企业和职工参保率达95％，但其他所有制企业和职工参保率却在50％以下，其中外商投资企业和私营企业参保率不足20％，其员工参保率不到30％。

第二，对挤占、挪用、违规的社会保险基金实行有效的追缴回收政策，提高清理回收率。具体办法：一是允许对挤占挪用的基金采取实物资产回收形式，以解决“要钱没有”的问题。二是允许将回收的实物资产投入经营或再次变现。

第三，搞好社会保险基金的运营和增值。一是积极探索基金的运作渠道，合理确定基金在各渠道的最高运作比例。二是建立基金投入运营准入制。一些收费性大型基础设施项目如大型电力、通讯设施等项目，因其具有较高的经营稳定性，风险相对较小，可允许社会保险基金投入运营。三是政府应对社会保险基金运营制定保护性政策措施。如按照国际惯例，对基金采取保护性银行优惠利率；对基金投资实行税收优惠利率；允许基金参与上市公司原始配股和公积金委托贷款；允许基金购入国有银行优先股等。

第四，将部分国有资产变现。这是党的十五大提出的解决社会保障基金不足问题的重要途径之一。这样做的可能性在于，目前国有企业停产、半停产和开工不足的现象比较多，有大量的厂房、设备和场地处于闲置状态，其中“闲置设备约占总资产的20％”（2000年2月18日《中国乡镇企业报》）。对于那些闲置的和陈旧的国有资产，可以变现用于弥补社会保险资金缺口。

对于变现部分国有资产筹措社会保障基金的必要性，人们往往从“财政兜底”的意义上理解，这是不言而喻的；其实在我国还有一条很重要的原因，就是它属于偿还历史欠帐。在计划经济时期，我国长期实行“低工资，高积累”的方针，国家对职工的劳动贡献在作了“必要的扣除”之后，并没有将职工应得的劳动报酬全部分配给职工，而是用作于积累形成了国有资产。以国有企业众多的老工业基地沈阳市为例：在1984年以前，沈阳市技术工人的平均技术等级约为4至5级，4级工的月工资标准为52．9元；而当时沈阳市技术工人平均每小时生产出产品的价值约为48元，一天为384元。这平均每人一天生产产品的价值，就是工人月平均工资的7．3倍，可见大量剩余价值被国家和企业用作积累了。所以，应该将部分国有资产变现用于养老等社会保障和国有企业下岗职工再就业。

第五，建立正常的财政提留投入机制。各级财政承担社会保险基金支付风险，需要在企业和职工缴费之外，建立稳定的财政提留机制，并形成积累。应从利息、特种消费税中提留一部分，还应从国有资产转让和土地使用权转让等收入中提留一部分，充实养老等社会保险基金。

第六，发行社会保障公债和社会保障福利彩票。如前所述，我国仅职工养老保险历史欠帐就约达3000亿元，占GDP的50％～60％。如此巨大的缺口，需要发行社会保障公债来弥补。这样会不会威胁财政安全和引发新一轮通货膨胀？看来不会。近三年我国共发行国债2100亿元，1998和1999年国债余额占GDP比重为10％，赤字比重10％，均属安全范围。尽管2000年又增发国债500亿元，但随着GDP的增长，国债占GDP的比重仍为10％左右，在此基础上再发行社会保障国债不会引起通货膨胀。

发行社会保障福利彩票，符合全社会都来参与社会保障的原则。彩票不同于国债，国债是国家向人民借钱，到期还本付息，彩票则相反，因此发行福利彩票，财政没有任何风险，更具有可行性。

第七，基本养老金标准应改为两年调整一次。国家现行政策规定：离退休人员的基本养老金根据统筹地区经济发展水平和养老保险基金的承受能力，按照统筹地区上年职工社会平均工资增长率的一定比例每年调整一次，职工平均工资负增长时不作调整。这个规定的问题在于，当社会平均工资负增长时，即养老保险基金收入随之减少时，由于发放的基本养老金标准不变，很容易给养老保险基金造成缺口。近几年，由于养老金标准多次上调，已造成养老保险基金沉重的负担和压力，许多地区已不堪重负。建议将基本养老金标准由一年调整一次改为两年调整一次，条件容许的地区仍可每年调整一次，这样可以减少基金缺口。

第八，提高养老保险统筹层次，从长远来看，我国基本养老保险应该实行省级统筹乃至全国统筹，这是大势所趋。

第九，调整养老保险缴费年限。国家现行养老保险政策规定，职工缴纳养老保险费满15年并达到国家法定退休年龄，就可以享受养老保险待遇。以某市个体户缴费为例，每人每年缴费1032元，15年缴15480元，加上利息共约1．6万元。该个体户退休后每月300元退休金，每年3600元，约4．3年就将他15年缴纳的养老保险费（含利息）全部领完，此后他领取的养老金就得全靠政府和社会为他个人“兜底”。建议调整为25～30年。

第十，尽快将公务员、事业单位职工的养老保险制度与企业养老保险并轨。并轨后有利于资金调剂和人员流动。

第十一，用货币手段解决养老保险历史负债问题。职工在计划经济体制下形成的养老保险权益，既是一种历史负债，也是一种改革成本，应该由社会负担。而实现全民负担的最有效途径，就是对养老保险历史权益实行货币确认，既增加货币投入。当前，通过积极的货币扩张补充养老保险基金的缺口，既是及时雨，又具有可行性。

三、制止违规提前退休

据统计，1998年1月至1999年末，我国地方新增退休人员122．9万人，其中违反国家规定提前退休的有27．5万人，占22％。原行业统筹单位提前退休问题更为严重，据30个省市报送的数据，1998年1～8月份，行业统筹移交地方新增退休人员29．6万人，违反国家规定的达43．8万人，占55％。

违规提前退休的途径有两种：第一，办理因病丧失劳动能力的假证明和提前出生的假出生证明。经抽查某单位55名“丧失劳动能力”的退休人员，符合国家规定标准的只有5名，占9．1％；其余50名全部不符合国家规定标准，占90．9％。第二，降低从事特殊工种职工可以提前退休的条件。国家规定，在特殊工种岗位上工作满8～10年才能提前退休。有些企业先把职工调到有毒有害岗位上，工作20天后就按特殊工种办理了退休。

一般地说，提前退休对就业有促进作用。尤其在就业压力大的情况下，让一部分接近退休年龄的老职工提前退休，能为年轻人腾出一些就业岗位，有利于减轻就业压力。1978年，我国7000万知识青年返城，就业压力特别大，国家果断决定让部分老职工提前退休，一部分老干部离休，允许子女顶替父母的编制“接班”就业，对安排知识青年就业起了巨大的作用。

但是，提前退休不是解决就业问题的关键。因为，第一，目前我国劳动力虽然数量上供大于求，在质量上却供不应求，尤其不适应产业结构升级、产品更新换代和知识经济时代的要求。如果我国劳动力能在质量上有明显提高，就业压力就会明显减轻。目前我国劳动力求大于供的行业和企业是：一些新兴产业和行业，如邮电通讯、金融保险、沈阳世界计算机大会报道，在微电子行业的复合型人才，中国只有3000人，而美国有40万人，相差百倍之多。男职工50岁左右、女职工45岁左右正是精力比较充足的时期，让这部分人提前退休，而让经验不足的年轻人取代他们，会造成劳动力资源浪费降低劳动效率。第二，提前退休会增加老年人的劳动参与率，与年轻人“抢饭碗”。目前，我国60岁以上老人的劳动参与率超过40％，共2218万人。如果实行提前退休，我国退休人员的社会保障水平比较低，他们的劳动参与率会更高，会有更多的退休人员在社会上与年轻人争抢劳动岗位。第三，提前退休会加重社会保障负担。提前退休一方面会使交纳社会保险费的人数减少，减少社会保险基金收入；另一方面会使享受养老保险待遇的人数增加，加大保险基金支出，使社会保障负担更加沉重。第四，发达国家的退休年龄有后移的趋势。美国的退休年龄正从65岁向70岁推延，德国计划2001年退休年龄推迟到65岁，日本也将退休年龄从60岁后延到65岁。据测算，如果退休年龄从60岁推迟到65岁，退休金的支付总额可以减少50％。

四、有能力的企业应发放统筹外的各种补贴

我国自1979年以来，每次大范围的生活必需品价格上涨之后，为保证城镇居民实际生活水平不受影响，各地政府都同时出台了企业发放价格补贴的规定，20多年来累计出台了15项左右（不同地区项目多少不同，项目内容也有所不同）。

1992年开始实行基本养老保险金社会统筹，当时规定住房补贴、冬菜补贴、洗理费、交通补贴等为非统筹项目，数额为50多元到80多元不等。在实行基本养老金社会发放之前，企业每月在发放社会保险公司支付的基本养老金的同时，将企业支付的非统筹项目费一并发给退休者本人。这对企业和社会保险公司来说是两笔帐，但对退休人员来说是一笔帐。基本养老金实行社会化发放之后，在职工那里也成了两笔帐：一笔是每月到商业银行领取基本养老金，另一笔是每月到企业领取非统筹项目费。这种做法有两个弊端，一是离退休人员不是方便了，而是更麻烦了；二是有些企业因此不再支付退休人员各种非统筹项目费。认为数额少，关系不大，即使不发，退休人员也不会上访或闹事。有些企业过去按时足额发放，现在不发了。对此，国务院文件规定：“对基本养老金计发标准要认真进行清理，凡属国家规定统筹项目内的基本养老金，必须保证足额发放；统筹项目外的，应由企业根据效益自行确定。”（国发［2000］8号）。有些企业确实经济效益不好，停发统筹外补贴情有可原；有些企业经济效益好，有能力发放也不发放，退休人员很有意见。建议由各省市政府作出规定，只要企业有能力给在职职工发放统筹外各项补贴，就必须也发放给退休人员。

建议将离退休人员的非统筹项目费随基本养老金一起由银行进行社会化发放。

赵文祥