总体上说，破产清算程序所要解决的问题有三方面：谁有权参加破产财产的分配、可参加分配的“债权额”各种可分配权利的排序也即分配的顺位问题。前两个方面的内容是破产债权制度和债权申报制度要解决的问题，严格讲来，不属于企业破产立法中公共政策的构成内容，并且在我国司法实践和理论研究中没有太多的争议。只有各种权利的排序问题也即破产优先权的设定及其顺序问题与各国所贯彻的经济和社会政策密切相连进而构成各国破产法中争议较多且差异较大的内容，有进一步研究的必要。

破产优先权的公共政策基础主要涉及哪些债权较之于一般无担保债权而言可以在破产清算程序中获得优先的地位及其赖以获得优先地位的政策依据。以下试区分工资债权、社会保险费用债权、国家债权、侵权行为债权分别作一探讨。

(一)工资债权的优先权基础

需要指出，此处所谓工资债权是指狭义上的工资债权，包括企业破产时拖欠的工资以及工资性待遇，但不包括企业拖欠的养老金和失业保险金等劳动保险费用，也不包括国务院规定的试点城市中的职工的安置费用。因为随着养老保险、失业保险以及债权等保险制度的全面建立和广泛推行，职工安置费用将失去其存在的必要而分化为相应的保险费用分别归入社会保险的范畴。本文试图将职工工资、社会保险费用、国家税款作为三个层次的债权或“准债权”分别进行讨论，相应地，将现行法所规定的破产财产分配中的第一顺位的“职工工资和劳动保险费用”一分为二区别对待：工资作为一个单独的顺位，劳动保险费用作为介乎于职工工资和国家税收之间的独立的一种顺位加以对待。

(二)社会保险费的优先权定位

社会保险问题是近年来我国社会保障制度改革中改革步伐较快的领域之一，但在1986年我国企业破产法颁布之时，由于根深蒂固而又极不完备的旧有社会保障制度的存在，实际上充当了企业破产制度顺利实施的较大障碍。直到1994年国家在极力促进企业破产的试点之时，社会保障问题仍没有形成定型化和规范化的运作制度，不得不靠国务院通过试点文件的方式对试点城市中的职工安置费作出特殊的变通处理。

(三)国家债权的优先权基础

从对风险的预测和承受能力上讲，政府债权是处于优越地位的，但这不能说明政府债权在破产清算程序中可以置于一般债权甚至劣后债权的顺位。因为，政府虽然具有预测企业破产可能给其带来的风险的能力，但往往缺少预测和避免风险的动力。因为，政府债权的风险不是由政府承担的，而是最终要转移到其他纳税人头上。

(四)侵权行为之债的优先权基础

侵权行为通常是指不法侵害他人的权益，依法应承担民事责任的行为。侵权行为的明显特征是一方当事人非法侵害另一方当事人的财产或者人身利益的行为，由于这种行为的出现，行为人应对所产生的损害承担赔偿责任。