一、案件基本情况：

1997年6月，B县卢集乡卢集村民委员会与B县卢集农机服务站签订用地协议，由该站使用卢集乡卢集村民委员会南圩组2亩土地，并对土地使用进行了土地补偿和青苗损失补偿。2005年8月8日，该省国土资源厅以［2005］101号函《关于批准B县2005年度第一批次城镇建设用地的通知》，告知B县卢集镇卢集村民委员会等村计28．281公顷集体农用地转化为建设用地并被征收为国有。2005年9月12日，经群众上访，B县国土局出具了信访事项受理告知书和对该组该组部分群众的说明，认定该份用地协议无效，土地仍归卢集村南圩组小组使用。2006年12月7日，原卢集农机站出资与他人在原址成立新合伙企业威武农机站，并办理了工商营业执照。2006年12月9日第三人威武农机站提出土地登记申请。12月20日，B县人民政府土地主管部门根据第三人威武农机站的申请，对该宗土地进行了地籍调查，卢集村民委员会与第三人威武农机站均在地籍表上盖章确认。2006年12月30日，经B县人民政府批准，同意该宗土地中740平方米（1．11亩）以出让方式给第三人使用，该1．11亩在征收为国有的28．21公顷之内。2006年12月31日，第三人威武农机站缴纳国有土地出让金和契税，经B县人民政府批准准予注册登记，填写了土地登记卡。同日，被告B县人民政府为第三人核发了《国有土地使用证》。

诉讼：原告卢集村民委员会南圩组起诉认为：被告B县人民政府在未与原告签订集体土地征用协议并对其进行征地被偿并在颁证过程中未依法进行公告的情况下，就向第三人颁发了国有土地使用权证书，侵犯了原告的权益，要求确认土地行政确认颁征行为违法。

审判：一、二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款之规定，B县政府对其行政区域内的土地使用权，有权颁发证书。诉争土地已于2005年8月经省政府批准征收为国有，第三人通过出让方式取得该宗地国有土地使用权后，有权依照《土地登记规则》申请登记，B县政府履行了登记规定的程序，程序合法，同时认为被诉土地权属登记行为并非B县政府在一定时间内，对辖区内的土地进行普遍登记的行为，其虽未依照《土地登记规则》第十五条进行公告，并不构成程序违法，判决维持了政府的颁证行为。

二、分析：

本案实际上有三个焦点：

（一）新成立的合伙企业是否对原告等人进行了补偿？

本案关键在于争议的主体问题，难在了第三人是否对本案诉争土地按照土地征用办法的相关规定进行了补偿。本案的原农机站是最初使用土地的单位，并且对群众进行了补偿，这个补偿能否继承十分关键。经法院一、二审判决认定本案的第三人是新成立的合伙企业，也就是说原农机站的补偿与本案的补偿无关，这一点可以说是正确的。因为按照目前相关法律规定，补偿应由征收土地的单位来进行补偿，本案的被告政府就是这个征收单位，政府显然没有进行土地补偿。按照相关规定，企业可以因被吞并而灭失，本案的农机站主体还存在，并未实体灭失；同时原农机站租赁土地的行为已经国土局认定为无效行为，土地行为返还原状（其实按照土地违法案件查处办法，该案件应该由国土部门先行行政处罚，下发处罚决定书，并对责任人员进行处理，但是国土局没有，仅仅出了一情况说明，应属行政不作为和乱作为）。

同时本案的2005年土地征用程序可以说是存在一定的瑕疵的。省级的人民政府可以说在批准土地征用为国有的时候，应该对土地补偿作出严格的审查。也可能是政府对该块土地补偿混水摸鱼的办法蒙混过了关。即：搅乱模糊第三人、模糊第三人的补偿主体身份，以第三人已经对涉案土地补偿的方法，该方法虽然不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的规定，存在瑕疵，但是这个瑕疵也是因为土地征用程序没有强制规定要核实报件的真实性造成的，同时也因为工作量原因怠于核实。综上，可以认定B县政府没有对争议土地进行补偿。

（二）公告程序对本案颁证程序有无直接影响？

《土地登记规则》第十五条所的规定公告程序本身是对权属人权利的一种保护，之所以设立该程序是为了行使救济权利。立法的本意，我想就是为了防止因不当的颁证行为带来损害的一种救济，这里的被救济主体应为同块土地上上的使用权人、所有权人。

本案的原告人在土地权益有关者中，只能算的上土地承包经营权人，但是由于该种植经营权因1997年被其租用放弃种植经营而丧失，同时因2005年的征转用而撤底灭失。换句话说，本案的土地权属实际上不存在争议，并没有异议登记现象的发生：即只有一家企业提出登记申请，并经合法的出让手续。相对于本案的公告仅是一种形式，没有什么太大的影响：即土地使用权的申请只有一个人，那就是经合法出让取得该块土地的第三人威武农机公司。即使被告没有按照规定公告的期限进行公告，而是于交纳契税的当日就颁发了使用权证书，虽然有瑕疵，但是该瑕疵并不损害其他合法权益人的利益，亦在判决之前没有其他人主张该项权利，可以说对于本案的法律关系没有关联性。

（三）签订征地补偿协议和进行征地补偿是否为颁发国有土地使用权？

《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：土地登记申请；地籍调查；权属审核；注册登记；颁发证书。因此B县政府对其行政区域内的土地使用权，有权颁发证书。可以说目前并无任何法律明确规定，进行征地补偿和签订补偿协议一定是颁证必须的硬性前置程序。

目前并没有明确的规定不进行征地补偿的法律责任，可以说仅仅停留在行政责任这一环节上，农民的利益受损就只能通过反复上访等非正常途径解决。而且由于缺少了集体和农民的参与，征地行为失去了最有力、最广泛的监督，征地权被滥用［1］。

同时法律规定的以出让方式取得该块土地的，现实操作过程中也可以分两种情况：一种是用地单位或个人不负责补偿费用，这是正常的土地出让方式，即出让金中包含一切费用，作为出让方应该提供净地给兑买人，在这种情况下，补偿应由出让方即政府部门负责操作，如果政府部门不对该地块进行补偿，则应追究政府部门的责任。第二种就是对出让合同有所变通，即在合同中约定补偿方式，包括如何进行拆迁，此种情况下，一般由政府派驻拆迁指挥部负责指挥拆迁，买受方直接参与到征地补偿或拆迁补偿中．这种方式下，买受人由于为了追求利益的最大化，往往会引入一定的不正规途径参与。这两种情况中同样没有涉及到颁证的程序。

可以说哪个地方可以出台类似的规定，就是在颁证前可以审查一下是否已经对被征土地进行了全面的补偿，出台规定的可以是政府，特事特办的也可以是政府，毫无约束力。征收土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的行为。

三、本案引发的社会思考

土地是农民的命根子，农民提起土地行政诉讼的本意，绝不在于是否问责政府颁发土地证书具体行政行为的合法与否或者行政程序是否合法，关键是作为政府你是否对他们进行了补偿。农民对于保护土地的积极性就在于他们能否从土地这个介质物中得到一定的利益，这个利益如果不能通过正常程序取得，必将引发一系列的社会问题。

本案的原告诉讼人，要求确认颁证行为违法，最终目的是希望可以通过诉讼得到补偿，虽然他们最终以败诉而告终。但是这个案件给我们的思考却不是那么简单：

（一）、征地补偿呼唤程序更加规范透明。

征收土地是一种国家行为，虽具有强制性，但这种强制性不是随意性，是有着法定程序的强制性。同时，土地征收包括拆迁补偿一直以他的专业性和各个地方政府的不同规定，让他笼上了一层神秘的面纱，如果你不是专业研究，你可能很难一口说准具体的步骤标准。同时因为土地管理法将土地补偿费、安置补助费用以及土地上的附着物和青苗的补偿标准下放的省一级政府，省一级的政府又将该标准下放到设区的市统一确定，给各地的补偿标准带来严重漏洞，不利于补偿规范化。

对于老百姓来讲，更不可能有时间去专门研究，我的土地被征收了，政府部门需要听证，公告什么、公告到什么程序，这个完全不可能，文化、时间、精力等方面也绝不允许，政府部门给老百姓看什么，老百姓就能看到什么，老百姓只关心最后的结局，是不是给钱了。而这个给钱的过程，他们根本无法了解，更无法探析。可以说绝大部分的征转用审查起来都会发现问题，这就给了我一个启示：能不能简化程序，更加阳光操作。目前什么都阳光了，能不能也阳光征地？我怕目前没有哪个地方政府敢这样完全操作，但越是没有，百姓就越期待，老百姓难以搞懂的法律法规就不是好的规定。

但是也应当看到，当前关于集体和农民参与的规定还粗线条的，集体和农民的参与程序有限，也没有相应的保障措施。在实践中，集体和农民的参与更是缺乏保障，一些地方政府对征地项目、征地目的、补偿标准和范围等没有及时、全面公布于众，征地行为带有很强的暗箱操作特点［2］。如何更好的让该程序更加透明规范，确时值得商讨，一些专家学者提出了土地征地程序重构，笔者也十分赞同，在重构新的征地程序中，增加被征转用农民的知情权、参与权、决定权、和主动权，是否征转用最终经过听证讨论投票决定，除去公共利益的需要（为了公共利益的需要，这里的公共利益应是专指国家不以营利为目的的事业，这里除去该部分）并不由一方说了算，同时有批准权的机关应以该决定为批准的前题要件。

（二）、目前主张土地征用补偿途径狭窄

1、土地补偿协议和进行补偿应作为强制制度确立，更应作为颁证的主要依据。

《土地登记规则》》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：土地登记申请；地籍调查；权属审核；注册登记；颁发证书。这里规定的很明确，只要是土地经有批准权的政府部门批准，区域政府就有权进行出让，经合法出让的土地使用权颁证程序也是理所应当。很明显，这两个方面都没有涉及到征地补偿或者签订什么征地补偿协议。要想在土地登记中启动异议登记程序很难。因些在登记这关主张征在补偿行不通。

我认为土地补偿应作为登记规则的一种制度予以确立，并贯穿到取得土地使用权的始末，和土地出让金摆在同等重要的地位，没有交纳土地出让金不能办证，同样没有补偿到位更不能颁证。

2、以未进行听证、公告程序主张土地征用补偿。

可以说目前能让被征地群众充分行使听证、看到公告的不多，有的许多听证程序或者公告都是一些部门闭门造车的结果。被征地群众一般都会以《土地管理法实施条例》第25条和《土地登记规则》第15条都规定了公告程序，却没有得到行使，以程序违法讨说法，可是该项权利的行使一般不能对抗省级以上人民政府的批准征收行为。同时《土地管理法实施条例》第25条第三款又补充征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。因此，人民法院在审查该行为时，最多认为是程序瑕疵，不能认定土地行政审批行为违法。该途径同样被堵死。

本案虽然是一个缩写，但是对未进行征地补偿是否也应加大救济的途径却值得一提。立法的本意就是为了防止违规用地而设置一些公告、听证程序，这些程序如果不能严格执行的话，势必损害的是百姓的利益。无论是司法机关还是行政机关，对于行政机关的程序审查我想都应从严执行，只有程序的合法性，才能谈得上实体的公正性。

3、加大违规征地的处罚力度，切实保障群众权益。

违规征地之所以还在一定程度的存在，就是因为缺乏监管，对待确认违法的本身没有责任追究机制。同时审批的高级别设置本身是好事，可是也挡住百姓反映问题的脚步。信访制度格局下，上省进京可都是大事件，更不会有人质疑土地征收的程序了。只有几个拼死的老百姓才能敢于和政府打上官司。土地征收可以说更应体现人文关怀，应以平等为基础，这样才不会失失衡。国家为了公共利益的需要，可以随时征收一片土地，同样的土地，老百也可以通过耕种等得到利益，可是这种利益是百姓占据的，是长期的。政府以低廉的价格了得百姓手中的土地，却以取得土地价格的几倍、几十倍转手一卖，土地收益正是作为地方财政的主要源泉的一个大头，这个差价很明显，没有人傻的不会去做这件事。对待利益的事情，其他不利于该利益的情况才是不能得到充分保障的原因。同样的一句话，没有利益谁会去做？没有强权保护，效应难免失衡。

（三）、土地承包经营权与土地使用权的冲突

可以剥夺土地承包经营权的方式有以下几种：承包土地灭失、土地被征用、承包土地的主体双方发生变化。土地一经征收，土地承包经营权也就随之失去，很少有人会关心土地承包的预期收益。可以说土地承包经营权也是土地使用权的一种，耕种土地和再在土地上建造工厂、建设商业用房，同样都是使用土地，但是从地方经济发展以及短期效益上，后者比较明显。同时政府以低廉的价格剥夺了土地承包经营权之后，可以取得一定数目的土地出让金，二者的差价就是土地收益。政府充当了土地炒家身份，进行大规模的掠夺，一些地方近年来土地收入甚至成了第二财政。可以说这就是二者冲突土地承包经营权不被重视的主要原因。利益的抉择很难，我们绝不能以牺牲农民的利益为前提，这样很危险，因为它也是子孙后代的利益。农民保护耕地的积极性可以说目前还没有形成一定的意识，我们更要积极引导他们如何保护好自己权益的同时，保护好这18亿亩耕地，不要熄灭了农民保护土地的最初的一点点火种。