由第九届全国人大常务委员会经过三次审议，于1998年8月29日郑重通过，自1999年1月1日起施行的《土地管理法》是一部强化土地管理的法律。新的土地管理法确立的土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。但是当时由于法律修改比较紧迫，修改的主要目的是强化对耕地的保护，故在对土地统一登记制度的确立上，由于涉及修改现行有关几个法律，改变现行的管理体制比较困难，实际上保留了土地的地权、地籍多头管理的条款。如第二章第十一条规定：农民集体所有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级人民政府登记造册，核发证书、确认使用权;其中，中央国家机关使用的国有土地具体登记发证机关，由国务院确定。确认耕地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。这条确权登记的规定与《土地管理法》第一章总则第2条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作是相矛盾的。?

土地登记是统一管理土地的重要环节，是确认和保护土地权利的基础。土地登记是国家法律规定的土地管理部门统一管理土地和城乡地政的重要职能，违背土地登记的统一管理，就是违反了土地统一管理的法律规定。土地登记，地权管理的多元化，不仅造成了政府相关部门的职责不清，相互制肘，也给群众办理土地权属登记和领证工作带来麻烦，特别是农民对此反映强烈。如林业部门发林权证，农业部门发草权证，水产部门发养殖权证，退耕还林的土地本来是耕地，但是，退耕后由林业部门发给林权证，之后就再也不能改变了。而种上林木以后，还不准砍伐，砍后水土流失要罚款，林业部门要钱，农民想不通。《土地管理法》第五章第二十九条明确规定国家建立土地统计制度。而且明确土地行政主管部门和统计部门负责，由于分部门确权、登记，加之统计口径和指标不一，造成统计数字不实、不准，这将直接影响到土地利用总体规划和社会经济发展计划制定的科学性和严肃性。众所周知，不管是森林、草地、稻谷或是小麦，还是建筑物(房屋)等都是土地的附着物。地权的确认和土地的登记不能以附着物的不同来划分。地政管理应当依法由土地管理部门一家管，不能只从部门利益出发，而应从国家利益着想。从法理上讲，国有的森林土地应由国土资源部代表国务院发给林业土地使用证，草地发给草地使用权证，农业用地，也只能由国土资源部门发给集体单位或个人农业土地使用权证。至于土地上种植什么树，栽种什么草，那是林业部门和农业部门管理的范畴，土地的地政管理权限不能分散。就像公安部门统一管理户籍一样，不能由多部门实行户籍登记。?

当前在退耕还林(草)的热潮中，对土地的产权及地政管理，应尽快进行规范，否则会给农民和地方管理带来很多不必要的困难。当务之急应是抓住中央要求加快修改土地管理法和省级以下土地管理部门垂直领导的有利时机，对于土地的权属确认和土地的登记发证工作进行科学的修订，而且要对地价的评估工作进一步规范。只有土地登记发证和地价管理措施统一了，管理跟上了，才能适应经济体制改革和土地使用制度改革深入发展的需要;才能杜绝在土地市场中由于土地权属转移失管，土地税费征收措施不到位，造成的土地资产的大量流失。只有建立起统一的、科学的土地统计制度和机制，才能克服土地市场信息统计太弱，调控土地市场的措施难以做到及时、准确的弊端。至此，才能在政府宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用;才能使土地管理部门的管理更加规范，职能更加到位，更好地为社会经济发展和基层群众做好服务。?

《土地管理法》第二章第十一条，建议修改为：国家实行城乡土地统一登记发证制度。并相应明确国土资源管理部门负有土地权属的审核确认、登记造册和核发证书的职责。