20世纪中后期，以美国为代表发达的国家，对税收制度进行了广泛的改革。就个人所得税而言，它们的改革与调整，是以实现公平与效率等为目标，在“综合所得税基——累进税率制”框架里进行，朝着“拓宽税基、降低税率、减少档次、简化税制”的基本方向发展。与此相联系，就税改的基本方法而言，各国都普遍采取了“渐进性”的策略，即较为稳妥地或分步地进行税制改革，并将个人所得税改革同其他税制改革相结合，以保持政府收入的相对稳定，减少社会与经济的波动。改革的内容，包括实行综合所得税战略，拓宽所得税税基，降低所得税税率、减少累进档次，对高收入者实行最低（最高）税负规定等。借鉴国际经验，结合我国的具体国情，设计高效公平的个人所得税制应从以下几方面着手：

1.采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。目前世界上普遍实行的是综合所得税制或混合所得税制，几乎没有一个国家实行纯粹的分类所得税制。分类所得课税模式在我国的实践表明，这种课税模式既缺乏弹性，又加大了征税成本。随着经济的发展和个人收入来源渠道增多，这种课税模式必会使税收征管更加困难和效率低下。但是，在我国目前的情况下，完全放弃分类所得课税模式也是不现实的，可能会加剧税源失控、税收流失。因此建议在未来个人所得税制的修改、制定中采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。并且，个人的纳税支付能力的高低只有经过较长时期才能全面反映出来，因此要改革按月和按次征收的方法，实行以年度为课征期更符合量能纳税的原则。按照这种混合所得税模式，要对不同所得进行合理的分类。从应税所得上看，属于投资性的、没有费用扣除的应税项目，如利息、股息、红利所得、股票转让所得、偶然所得宜实行分类所得征税；属于劳动报酬所得和费用扣除的应税项目，如工资薪金、劳务报酬、生产经营、承包承租、稿酬、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目，宜实行综合征收。实行混合所得税制，既有利于解决征管中的税源流失问题，又有利于税收政策的公平。

2.调整纳税人的认定标准和纳税人范围。现行税法权依据住所和居住时间两个标准，区分居民纳税人和非居民纳税人，不利于维护国家的税收权益。我国要坚持居民管辖权和收入来源地税收管辖权并行应用原则。在我国拥有永久住所，或没有永久住所但在我国连续5年每年逗留183天以上者，从第6年开始，确定为永久居民，就其来源于境内外的全部应税所得（不论是否汇入我国）承担无限纳税人责任。在我国境内没有永久住所，但在一个年度内在中国境内连续或累计逗留183天以上者，为我国居民，就其从来源于境内外应税所得承担纳税人责任，但境外所得以汇入原则承担纳税责任，即汇到我国的部分才要纳税，没有汇入的部分不纳税。在我国境内没有永久住所，且在一个纳税年度内在我国境内逗留不超过183天者，为非居民，只就其来源于我国境内所得承担纳税责任。

从纳税人范围看，应该将自然人性质的独资、合伙、合作经营者纳入个人所得税的征收范围，从根本上解决个人所得税和企业所得税对纳税人界定不清的问题。

3.按国际惯例，尽量减少减免范围，只保留少量减免税项目。西方发达国家20世纪80年代中后期的个人所得税改革一个基本趋势就是扩大税基，把原先一些减免的项目纳入了征税的范围，这样可以有效地避免税源流失，杜绝征收漏洞。根据我国的具体国情，可保留的减免项目应包括：

（1）失业救济金或其他救济金、抚恤金、保险赔款；

（2）法律规定予以免税的各国使、领馆外交代表、领事官员和其他人员所得；

（3）按国际惯例，中国政府参加的国际公约、签定的各种协定中规定的免税所得；

（4）经国务院、财政部批准免税的所得。此外，适应个人收入来源多样化，调整应税项目，扩大税基，严格控制减免税，同时，减少累进税率级距，合并和降低部分税率。

4.个人所得税应选择以家庭为纳税单位，力争做到相同收入的家庭纳相同的税，更好地体现税收的公平原则。个人所得税的最基本目标是有利于实现收入分配的公平化。从这个角度来说，所谓收入分配差距的扩大，其主要体现也就在家庭收入水平的差距上，个人收入的差距最终要体现在家庭收入差距上，因此对收入分配的调节完全可以集中到对家庭收入的调节上。选择以家庭为纳税单位的最重要之处就是可以实现相同收入的家庭纳相同的个人所得税，以实现按综合纳税能力来征税；并且可以以家庭为单位实现一定的社会政策目标。如对老年人个人所得税的减免，对无生活能力的儿童采用增加基本扣除的方法，对有在校学生的、贷款购房的、购买保险的、捐赠的家庭都可以采取一定的措施，通过个人所得税的有关规定实现一定的政策目标。而现行个人所得税以个人为纳税单位主要是从收入角度来设计的，它不能对特殊的项目采用因素扣除，因而不能起到预定的个人所得税促进公平分配的作用。另外，我国现在的就业压力很大，如果实行以家庭为纳税单位，则家庭的实际收入将有所增加，必然鼓励低收入的家庭成员自愿放弃原有的工作，从而减轻全社会的就业压力。当然，在现实生活中纳税单位选择的转换会面临很多实际问题，如我国的核心家庭与西方的核心家庭结构不完全一样，即西方的核心家庭是三口或四口之家，包括夫妻双方及孩子。一般很少有几代同堂的情况，这样以家庭为单位比较容易设计税率水平，因为家庭结构基本是同质的。但我国的家庭结构要比西方复杂得多，至少存在3种结构，即核心家庭为三口之家；占很大部分的是三代同堂的家庭，这与我国传统的养老模式有关；还有一些四代同堂的，这部分家庭正趋于减少。设计税率时一般以核心家庭为基本出发点，对于一个家庭生活有两对夫妇（即典型的三代同堂家庭）以上的可以采取分拆方式，即纳税单位不是以生活在一起的家庭为单位，而是以婚姻关系为基本单位，即以夫妇为一个纳税单位，另一个重要的问题是如何设计联合申报和单身申报的不同税率，这需要对税负水平作一些测算，原则上应对联合申报稍优惠一些，以利于实现纳税单位的转换。当然，其差别也不能太大，否则个人所得税会成为一种对婚姻有较大影响的税收，破坏了它的中性原则。

5.完善我国个人所得税征收管理的配套条件。我国个人所得税的调节作用低效，逃、避税现象十分普遍，税收流失严重，其前提原因就是税基隐性问题，为此应采取措施尽可能使个人收入显性化，而解决这个问题并非税务部门所能解决的，需要相关部门出台各种配套措施来进行，具体有：（1）尽快建立个人财产登记制，可以界定个人财产来源的合法性以及合理性，将纳税人的财产收入显性化，还可使税务机关加强对财产税、遗产税等税源控制。（2）实行并完善储蓄存款实名制。这一举措已经在2000年实行，但只是初步的，还很不完善。不但要在所有银行之间联网实行储蓄存款实名制，而且要在银税微机联网的基础上实行储蓄存款实名制，这将在一定程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题。（3）实行居民身份证号码与纳税号码固定终身化制度，并在条件具备时实行金融资产实名制，即在存、取款和债券、股票交易时均需登记居民身份证号码，为税务机关掌握个人收入创造有利条件。（4）要修订、充实《税收征管》法，使之更适应个人所得税的征收管理需要，为个人所得税的征收管理工作提供有力的法律保障，以确保个人所得税制度的顺利实施。

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