国务院法制办24日全文公布《国务院关于修改的决定（征求意见稿）》，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。

一、征求意见稿的主要内容

《工伤保险条例》（以下简称条例）自2004年1月1日施行以来，对于及时救治和补偿受伤职工，保障工伤职工的合法权益，分散用人单位的工伤风险，发挥了重要作用。截至2009年6月，全国参加工伤保险职工已达1．4亿人。随着我国经济社会的发展，条例在实施过程中出现了一些新情况、新问题：第一，各地对工伤认定范围问题，特别是上下班途中受到机动车事故伤害，以及因违反治安管理和道路交通安全管理受到伤害是否认定为工伤问题争议较大，需对工伤认定范围进一步加以界定；第二，工伤认定、劳动能力鉴定和争议处理程序复杂，落实待遇时间过长，严重影响工伤职工的合法权益；第三，对不参保用人单位的处罚力度不够，影响了用人单位的参保积极性；第四，未参保工伤职工的伤亡待遇难以落实；第五，工伤保险的适用范围、基金支出项目、缴费方式、待遇标准等也需修改完善。

为了解决上述问题，人力资源和社会保障部在认真总结条例实施经验的基础上，起草了《工伤保险条例修正案（送审稿）》，报请国务院审议。国务院法制办公室在充分听取有关部门和地方人民政府意见的基础上，与人力资源和社会保障部等有关部门反复研究修改，形成了征求意见稿。主要内容如下：

（一）调整了工伤认定范围

1．删去了上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的规定。

征求意见稿删去了条例第十四条第（六）项关于在上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的情形。（第五条）主要考虑是：第一，原劳动部1996年制定的《企业职工工伤保险试行办法》将上下班途中受到机动车事故伤害的情形纳入了工伤认定范围。2004年条例制定时，《机动车交通事故责任强制保险条例》尚未出台，职工在上下班途中受到机动车事故伤害，难以从其他途径得到保障，条例因此延续了试行办法的规定。2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》实施后，上下班途中受机动车事故伤害的职工可以从机动车交通事故责任强制保险得到补偿，同时还可以通过民事赔偿的途径解决。第二，将机动车事故伤害纳入工伤保险范围而未将非机动车事故纳入范围的现行规定，导致了政策上的不平衡，各地方、各部门和职工强烈反映这一规定有失公平，要求修改。第三，从建立工伤保险制度的目的看，工伤保险主要为因工作原因、在工作时间和工作场所受到伤害情形提供保障，上下班途中虽然可以视为工作时间和工作场所的延伸，但并不等于就是工作时间和工作场所，因此，将在上下班途中受到事故伤害的情形从工伤认定范围中删除，并不会影响对工伤保险核心情形的保障，符合建立工伤保险制度的原理。第四，实践中，由于住房商品化和人员流动性的提高，对如何确定上下班途中争议繁多、操作难度大，如果再将受到非机动车事故伤害的情形纳入工伤认定范围，则操作难度更大、引发的争议更多。第五，从国外情况看，许多国家未将职工在上下班途中受到机动车事故伤害的情形纳入工伤认定范围；有的国家虽然将其纳入，但对上下班途中、机动车等概念作了严格限定，如仅限于单位提供的班车。不将机动车事故伤害纳入工伤认定范围的做法不仅更为简便、可行，而且妥善处理了与道路交通安全法的关系。

2．缩小了不得认定工伤的范围。

工伤保险作为社会保险，目的是保障工伤职工的基本生活，应当尽可能缩小不得认定工伤的范围。违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为，与犯罪相比，社会危害性较小，不宜将因这两种行为导致的事故伤害排除在工伤认定范围之外。据此，征求意见稿删除了因违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为导致事故伤害的这两种不得认定为工伤的情形。（第六条）

（二）简化了工伤认定、鉴定以及争议处理程序

1．增加了及时报告制度。

为了充分保障工伤职工的权利，条例规定工伤认定的申请时效为1年。在实践中，由于种种原因，一些单位和人员往往在事故发生很长时间后才申请认定，证据材料已发生很大变化，造成人力资源和社会保障行政部门取证困难，无法作出认定决定。为此，征求意见稿规定：用人单位在发生较严重工伤事故后应当在24小时内报告；同时，对人力资源和社会保障行政部门是否应当及时赴事故现场调查取证，由于存在不同意见，征求意见稿设计了两种方案征求意见。（第二条）

2．取消了行政复议前置程序。

条例规定：在工伤争议处理程序中，提起行政诉讼前必须先进行行政复议。为了便于工伤职工尽快享受待遇，征求意见稿取消了行政复议前置程序，规定：在发生工伤争议时，有关单位和个人可以依法申请行政复议，也可以直接依法向人民法院提起行政诉讼。（第十九条）

3．简化了存在劳动关系争议的工伤认定程序。

实践中，存在劳动关系争议的工伤认定案件往往认定时间长、程序复杂，落实待遇时间长，各地方、各部门和工伤职工反映强烈。这类申请案件在申请工伤认定前，需要先就劳动关系进行仲裁。仲裁程序的增加，进一步延长了工伤认定程序。为了解决这一突出问题，征求意见稿规定：对人力资源和社会保障行政部门作出的不予受理决定，可以不经过劳动争议仲裁和行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼。（第十九条）

4．明确了再次鉴定和复查鉴定的时限。

征求意见稿规定：劳动能力再次鉴定和复查鉴定的时限按照初次鉴定的时限执行。（第十条）

通过上述简化程序规定，最多可缩减程序30％左右。

（三）加大了对不参保用人单位的处罚力度

条例和社会保险费征缴暂行条例对未参保用人单位的处罚力度不够，影响了用人单位的参保积极性。为此，征求意见稿增加了对未参保用人单位的罚款、收取滞纳金、申请人民法院强制执行等措施。（第二十条）

（四）加强了对未参保职工的权益保障

条例规定：未参加工伤保险用人单位的工伤职工所发生的工伤费用，由用人单位按照条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付。这一规定在实践中很难落实，未参保用人单位拖欠甚至拒不支付工伤职工待遇的现象经常发生。为了加强对这部分工伤职工权益的保障，征求意见稿规定：用人单位参加工伤保险并补缴欠缴的工伤保险费、滞纳金及罚款后，由工伤保险基金和用人单位按照本条例的规定支付新发生的费用。（第二十条）

（五）提高了工亡待遇标准

为了解决部分地区一次性工亡补助金过低的问题，征求意见稿设计了两种方案：第一，统筹地区职工月平均工资低于全省月平均工资的，以全省月平均工资计发一次性工亡补助金；第二，将一次性工亡补助金标准由统筹地区上年度职工月平均工资的48个月至60个月提高到60个月至80个月。（第十六条）

（五）其他修改的内容

征求意见稿还对工伤保险适用范围、缴费方式、基金支出项目进行了修改完善：第一，将事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织纳入了工伤保险适用范围。（第一条）第二，增加规定国务院人力资源和社会保障行政部门可以对部分行业的缴纳工伤保险费的具体方式作出变通的规定。（第三条）第三，将工伤预防增加为工伤保险基金的支出项目。（第四条）第四，将由用人单位支付的一次性工伤医疗补助金、住院伙食补助费和工伤职工到统筹地区以外就医的交通食宿费改为由工伤保险基金支付。（第十一条、第十四条、第十五条）

《工伤保险条例》修改：工伤赔偿路难行

前不久，我国《工伤保险条例》在实施5年后进行首次修改公开征求意见，国务院法制办共收到7481条意见。目前正在对这些意见进行分析研究，草案经进一步修改并报请国务院常务会议审议通过后，今年有望出台。这对于广大劳动者无疑是个福音。

一位40多岁的河南籍农民工，在一起事故中死亡。其亲人替他维权时，却被告知他不是我这里的人；好不容易经劳动行政部门认定双方存在劳动关系后，用人单位突然又宣布注销这是一起因企业没有参保而引发的工伤赔偿案件。我们结合这起案件，专访人力资源和社会保障部工伤保险有关部门负责人，解读我国《工伤保险条例》的修改。

——编者

【案件回放】

维权路上一波三折，漫漫诉讼艰难坎坷

2001年春节后，40多岁的河南籍农民工院建才，来到北京通州区一家建材店打工。2007年的一天，院建才受店主指派外出买建材，遇车祸不幸身亡。患有精神病的妻子早在2005年走失，家中只留下一个11岁的儿子。在广州打工的哥哥院建堂得知消息后，立即赶到北京。没想到这一呆就是两年多，他作为代理人从此走上了一条艰难坎坷的维权之路。

院建堂不愿回忆这两年所经历的艰辛，因为他会控制不住溢出的辛酸泪。面对记者采访，他艰难地介绍了如何在律师的帮助下，一步一步在维权之路上爬行的情况：

到北京后，经人介绍，他来到了北京农民工法律援助工作站，请求法律援助。

我们调查发现，原来院建才与建材店并没有签订劳动合同，因此工亡认定前先要确认双方之间是否存在劳动关系。代理律师、北京农民工法律援助工作站的时福茂说。

2007年10月20日，院建堂向通州区劳动争议仲裁委员会申请确认劳动关系。没想到，建材店竟不承认院建才是店里的员工。由于院建才生前并没有与建材店签订劳动合同，院建堂也拿不出文字证据来证明，因此，仲裁裁决不能确认双方存在劳动关系。院建堂对裁决不服，起诉到通州区人民法院。法院认为案件原告应该是院建才的儿子，遂驳回起诉。

代理律师决定收集证据再次向通州区劳动争议仲裁委员会申请确认劳动关系。2008年8月1日，劳动仲裁裁决劳动关系存在。

这下，建材店不干了，以不服裁决为由，又起诉到通州区人民法院，请求撤销仲裁裁决，同年10月20日，法院驳回建材店的诉讼请求。

关于双方之间是否存在劳动关系的争议到此并没有结束，建材店不服法院判决，又上诉到北京市二中院。去年12月19日，二中院驳回上诉，维持原判。至此，院建才与建材店之间的劳动关系终于得到确认。

仅仅确认双方存在劳动关系就经过了两次劳动仲裁、三次审判，耗时一年零两个月时间。

院建堂本以为这下就可得到赔偿了。可听律师介绍，劳动关系的确认，只是申请工亡认定的前提，最终能否得到赔偿，还要经过一些程序。今年1月16日，通州区劳动和社会保障局认定院建才为工伤。拿着工伤认定书，院建堂向通州区劳动争议仲裁委员会提出要求建材店支付院建才工亡待遇的仲裁请求。万万没料到的是，建材店因未参保怕被追究法律责任，在仲裁开庭前注销了该店的营业执照，最终导致劳动争议仲裁委员会作出不予受理的决定。代理律师只好又起诉到通州区人民法院，7月13日法院判决建材店老板高某赔偿一次性工亡补助金14万多元。高某不服，目前已上诉到二中院。

我为这起案件前后折腾了两年多，到现在还是拿不到赔偿，不知何时是尽头面对记者，院建堂显得既疲惫又无奈。

时福茂从2004年起开始专职从事工伤维权案件，经历了太多类似案件，工伤案件维权程序复杂，企业因为未参加工伤保险，不愿承担赔偿责任，往往故意拖延时间或以注销营业执照逃避责任。如果企业参保，就不会有这么多纠纷。时福茂说。

工伤认定索赔复杂，程序有望缩减三成

我国《工伤保险条例》自2004年1月1日施行以来，对于及时救治和补偿受伤职工，保障工伤职工的合法权益，分散用人单位的工伤风险，发挥了重要作用。但实践中，工伤认定、劳动能力鉴定和争议程序复杂，落实待遇时间过长，严重影响了工伤职工的合法权益。

对于工伤类劳动争议案件，目前的法律程序是，认定工伤时如果劳动关系不明确，先要经劳动争议仲裁确认劳动关系后，才能申请工伤认定。如果用人单位拒绝赔偿，劳动者还要经过仲裁、诉讼程序索要工伤赔偿。

一般而言，一起工伤待遇申请案件要经过三个环节：申请工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇给付。按现行规定，如果某个案件比较复杂，要将维权所有程序都走一遍，大概要耗时3年9个月左右，最长时间可达6年以上。对大多数工伤者来说，根本耗不起，而在这段时间内违法单位完全有可能转移资产，使工伤者即使赢了官司也拿不到钱。因此，很多贫困工伤者因耗不起漫长的司法程序而选择忍受或走极端。时福茂说。

为了解决这一问题，征求意见稿已就简化工伤认定、鉴定以及争议处理程序作出明确规定，如：明确存在劳动关系争议的工伤认定案件，可以选择不经过行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼等。调整后的程序最多可缩减30％左右。

人力资源和社会保障部工伤保险部门有关负责人说，为了避免用人单位采用恶意复议和诉讼方式，推卸救治责任，征求意见稿还规定了行政部门作出工伤认定后，发生复议和诉讼期间，用人单位不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用，以便受伤职工能得到及时救治。

工伤争议多源自未参保，敦促单位参保是关键

简化程序固然重要，加大对不参保用人单位的处罚力度同样迫在眉睫。

来自人力资源和社会保障部的一组数据表明：截至2008年底，全国农民工参加工伤保险人数达4942万人，这只占有劳动关系农民工总量的70％。

人力资源和社会保障部曾作过调查，全国大约70％以上的工伤争议来自未参保企业。

现行工伤保险条例，对用人单位不参加工伤保险的，除了责令改正、征收滞纳金外，缺乏相应的强制性手段，致使相当多的用人单位不为职工参保，出现工伤后又逃避其应当承担的赔偿责任。

如果发生了工伤事故，企业往往面临巨额的赔偿要求。

深圳一家企业曾发生过一起烧伤事故，光救治费就高达100万元以上。摊上这类倒霉事，也难怪老板或者一跑了之，或者立马变脸：这个人不是我这里的人。

为了督促用人单位参保，征求意见稿增加了对未参保单位的罚款、限期参保、补缴欠缴的工伤保险费、收取滞纳金、申请人民法院强制执行等措施。

这位负责人列举了一组具有说服力的数据：2004年《工伤保险条例》实施时，全国参保职工4500万人，因工伤引起的争议数一年近5000起。而现在年平均工伤争议数大约6000起，绝大部分是没有参保的单位。今年上半年全国参保职工达14074万多人。

为什么人数翻了三倍，工伤争议数并没有大量增加这说明只要单位参保，工伤所有的治疗费和经济补偿费都由工伤保险基金单位承担，分散了企业的风险，因工伤而引发的争议自然也就会减少。这位负责人分析。

工伤保险由用人单位按单位工资总额的百分比交纳。不同单位交纳的比例不同，风险高的单位，如矿山企业，交纳的比例较高。

我们算了一笔账，参保企业平均一年替一个职工只要交100多元的工伤保险费，如果参保企业出现工伤，工伤保险基金会负担全部医疗费用，还有长期和一次性现金补偿，企业只负担很少一部分。本文开头那个故事中的农民工院建才，如果他的建材店参了保，就不会有这么多麻烦。参保毕竟需要单位往外拿钱，有相当多的单位不愿拿这笔钱，这就需要我们做工作。除了加大处罚力度，加强宣传，让企业老板算清这笔账也是一种有效的方法。这位负责人说话很实在。