［摘要］农村社区建设是国家逐步消除城乡二元化结构，全面提升农村发展水平的宏伟工程。在这一进路中，由于政府、农民群体、农民个体等的价值观念存在一定差异，所以在该项建设中容易出现一些利益冲突。而这些冲突进入法院后，会出现一些司法困难问题。如何有效解决这一问题，不仅是有效促进农村社区建设的需要，而且关乎农村社会的稳定。笔者，本文主要以某市农村社区建设为考察对象，首先，通过分析该市农村社区建设的目标蓝图与现实进路之间不可避免所产生的纠结；其次，列举该领域典型案件或以潜在方式存在的矛盾特征，分析法院面临的司法困境及原因；最后，重点提出法院如何面对现实，认清窠臼，在不断反思中实现理性助推农村社区建设的策略及路径。

一、考察：现实进路的纠结

某市是一个新兴工业城市，建市二十年以来，经济社会得到长足发展。近两年，按照该市市委提出的两集中、四推进（1）发展战略，积极推进农村社区建设。该市将全市190个行政村（2）整合规划为4个中心镇，17个中心社区，高起点规划高标准建设中心镇、中心社区，积极推进行政新区建设，推进农民向中心城、中心镇、中心社区居住，并在规划的产业区内就近就业。该市农村社区建设如火如荼，新建社区整齐、优雅、繁华，呈现出一派欣欣向荣的气象。

农村社区建设是一项长期持续的宏伟工程。两年来的建设使农村居住生活条件发生日新月异的变化。大多农村居民全力拥护该项建设，积极配合政府征地、拆迁和其他各项工作。但是，在中国乡土社会中，血缘亲属关系往往高于其他关系，一个人由于有了血缘、亲情的成分，对待自己的亲友亲人和对待外人就截然不同，这不仅是基于道德上的共识，而且还变成了一项重要的法律规定。（3）所以，在这一进程中，存在部分群众对农村社区建设的不理解、不配合，（4）随之出现了一定的问题。

（一）征地出现争议

农村社区建设需要占用一定的土地。这些土地的主要来源包括：农民原有宅基地、部分耕地和公共荒地。以该市某村征地情况统计为例，该村共有422户，居民1975人，目标是全部搬迁社区居住。其中，需要征收土地涉及：宅基地涉及农户率为100％；耕地涉及农户率为8％；荒地涉及到四户农民。农民原有宅基地的征用，容易出现群众过高的置换需求。在占用耕地时，由于该耕地并非是全村群众的耕地，而是占有部分组或部分户的耕地，因此，在征用过程中往往村民意见不一；在公共荒地中，存在部分村民开垦的土地。由于历时久远，这些土地成了他们种植庄稼或其他作物的固定土地。这些带有私人色彩的土地，成为社区建设占地引起的争议之一；

（二）拆迁遇到阻力

拆迁问题是全国经济建设进程中的共性问题。通常，拆迁的对象包括：1．房屋拆迁；2．公共建筑的拆迁；3．私有企业建房的拆迁等。以某社区建设进程中拆迁对象为例。私有房屋占52％；公共建筑占30％；私有企业建房占12％；其他建筑占6％。在社区建设规划区内，私有房屋和企业建房的拆迁最为困难，而且比例较高，（5）往往是政府与个人，政府与群体，群体与个体利益的平衡和博弈过程。在这一过程中，政府为顺利推进该项建设，甚至通过公安、法院的强制手段才能凑效。

（三）补偿标准不一

社区建设往往在农民原来居住区域外，或涵盖部分村民原来居住地，因此，村民要想居住到新建社区，其原来的住房必须放弃。在这一过程中，由于每家每户原来居住的土地面积不同，住房建造间数不同，房屋建设成本不一等因素存在，造成每家每户获得新建社区住房套数及面积标准无法统一。这样，各个村民互相对比，极个别群众甚至采取一系列极端手段来获得新建社区住房套数。关于补偿问题同样也存在这样、那样的问题。

（四）居民思想多元化

笔者对该市已经竣工的6个社区入的住率进行调查。结果显示，部分社区农户入住率偏低，其中有3个社区的入住率不到50％．（6）另外对某社区入住居民思想状况进行抽样调查（7）发现：非常满意的占66％；比较满意的占13％；心情一般的占12％；避而不答的占5％；具有不满情绪的占4％。入住率和上述数据显示，农村居民对社区建设处于观望状态，某些居民思想较为复杂，这种现象虽然是社区初建的自然现象，但是，透视这一现象，可以看出，因为经济因素、环境条件、文化碰撞等现实的存在，村民对社区建设应具有一个理解和适应过程。而且，更为重要的是随着社区建设的最终完成，农村的原来宅基地必须全部腾出来，并且要进行复耕，这样才能维系耕地总面积的数量和生产能力。（8）在农村社区建设的后期阶段，这种矛盾会日益明显，会产生更深层次，利益碰撞更激烈的问题。

农村的地缘结构具有浓厚的氏族血缘关系，正如费孝通先生所说，地缘不过是血缘的空间投影。在地缘控制上，邻里关系是乡民相互依赖的最重要关系。所谓邻里关系是以地缘为基础，在同一村落中形成的社会关系。（9）社区发展权的创设改变了传统主体权利与客体权利实现的静态、平面思维，形成了一种动态、立体的权利构建。其主要是以社区发展的形式促进人的全面自由发展的集体实现，深层次体现了对农民权益（10）（平等生存权、平等发展权）保护的核心诉求。上述问题的产生的重要原因是土地权属不清晰现象，为今后埋下法律隐患。农民权益保护，既包括对农民个体的权益保护，又包括对农民组织的权益保护，还包括对农民个体、农民组织生存的时空载体——农村社区的权益保护。从理念层面而言，传统权益保护理念过于守陈，跟不上时代发展的步伐，无法突出对农民权益的平等保护、法治保护、民主保护和全面、协调、可持续保护；从内容层面而言，传统权益保护制度关注的仅仅是农民的生存权，而缺乏对农民群体生存权与发展权的平等维度的关怀；从制度架构层面而言，传统农民权益保护制度的内部组成不健全，各组成制度间缺乏衔接性，部分之间存在矛盾和冲突，且各组成制度法律效力性也不高。

从上可知，农村社区建设，既是一个付诸实践的过程，更是一个不断深入探索的过程。通过发现在实践中所出现的各类问题，发挥政策和法律的调控作用，调适推行路径，促进该项建设健康顺利科学发展。

（一）法院面临的困境

在农村社区建设过程中，政府部门与部分农民之间产生上述纠结，而这些纠结的处理途径或方式包括：1．政府与纠纷群众协调解决；2．政府申请法院强制执行；3．当地群众自治组织协商解决等方式。如果上述方式不能全部彻底解决的矛盾纠纷，将不可避免地出现政府或涉诉群众将纠纷交给法院进行处理。

案例一：

钱某等三户住宅在该市社区规划区之内，当地乡政府多次协调三家农户搬迁无果。为了保证社区规划的完整性、科学性和促进社区建设的顺利进行，该市政府将三农户诉至法院，要求法院处理，并依法强制对三农户的住宅进行拆迁。

案例二：

孙某一家垦荒土地在农村社区规划之列，当地政府按照该市整体规划对其土地进行征收，但是，在征收过程中，政府将孙某的土地，按照公共土地给予其相应的补偿。孙某来到法院，请求法院判决政府以耕地标准进行补偿。

案例三：

某村张某，三年前翻盖了自家房子，现居住在两层小楼里很惬意，农村社区建成后，当地政府鼓励村民们到到社区居住。张某提出，要么把我建房的钱全补偿，要么我出一套社区住房款，给我两套房子的要求！

案例四：

李某现年60多岁，和老伴居住在三间平房里，院落里载满了各种果树。每逢果树开花结果之时，老伴俩坐在树下乘凉，欣赏各种花果，很舒心的享受着天伦之乐。政府建成社区后，通知他们将来要买一套社区新房去安享晚年生活，老伴俩眉头紧皱——

上述案例，是笔者在该市法院受理案件中和到农村调查中所遇到的案例。对这些案件的处理，（11）法院会遭遇不同程度的尴尬。一是裁判困难。对于某些案件，法院不宜受理，因为这些案件很难用行政法和民事法律来调整。因为，从行政法角度考量，无论是行政机关败诉或农民败诉必将引起更大的矛盾。这种裁判方式不但会影响农村社区进程，而且会侵害其他村民的利益。从民法角度考量，对于某些案件，如果用经济赔偿方式来解决，将会形成连锁效应。（12）二是诉求难以界定。（13）上述纠纷中，归结到一起就是政府的大规划与小调整之间存在的张力关系。大规划是社会进步的必然路径，小调整是必然产生的补救措施。从村民角度考量，容易出现土地补偿，自建房补偿，居住权、环境权、迁徙权等等问题。在这些问题中，部分诉求难以界定。三是利益平衡困难。法院在处理该类案件过程：具体体现在，一方面是蒸蒸日上的发展态势，另一方面是个别群体的阻滞行为和诉求；一方面是欢天喜地歌功颂德，另一方面是信誓旦旦居住老屋等等利益衡量和平衡的过程。从职能上讲，法院具有最终的裁判权，但是，这种权力难以最终平衡这些利益链条。四是判决不易履行。鉴于上述分析，法院作出的判决不仅会对个案产生作用，而且对于类似案件产生连锁效应，或会引起其他潜在的纠纷，因此，对于判决的执行存在一定困难。

（二）法院遭遇困境的原因

笔者在第一部分中，从宏观角度分析农村社区建设进路中存在的纠结，在本部分中是从个案角度来谈法院在处理上述纠结过程中容易出现的困境。这些现象的产生是必然的过程。马克思说过：矛盾无时不有，无处不在。国家消除城乡二元化结构，是对数千年农村生活的一次深刻调整。在这一进程中，历史、文化、政治、法律、道德等因素，都起着重要的作用，其中有些因素的影响是根深蒂固的。建议篇幅所限和研究重点，下面，笔者主要从法律、政策、诉讼主体、诉讼心理等角度来阐释法院遭遇困境的主要原因。

（1）政策与法律的属性不同

政策与法律相比较而言，它们具有内在的一致性和一定的差异性。就差异性而言：政策具有普遍性、超前性、指导性和灵活性特征，往往以宏观导向和灵活变通的方式实现对社会的调控。法律具有天然的被动性、滞后性、中立性、程序性等特征。针对农村社区建设领域，无论从国家层面政策出台，抑或地方政府的落实举措，都属于是宏观性、全局性、战略性地对农村社会的重大调整。在这一调整过程中，政策的超前性、指导性特征表现的尤为明显。这些特征决定着该项政策推行必然会引起社会结构的深刻变化，从而使新纠纷自然生成（14）。法律生成的根源在于社会生活的演进变化，而这些变化导致现存法律难以调控特定领域的矛盾纠纷，这种不适应必然会引起法律的变动和增删。农村社区建设尚在探索阶段，而我国《行政法》及相关民事法律的调整，需要遵循法律生成的规律、原则和程序，这将是一个长期过程，因此，在此期间，法院司法会面临政策与法律这种天然的张力关系问题。

（2）涉诉主体意志指向不同

从该类纠纷诉讼主体上看，地方政府的诉讼意志表现为：其是国家政策的践行者，农村社区建设是结合地方实际实现城乡一体化的最佳路径，是代表大多数利益的惠民工程。如果部分群众的诉求得以实现，地方整体规划会遭遇阻力，而这些阻力具有放大效应，会严重影响地方发展进程。农民诉讼主体分为农民群体和个体两类。群体主体诉讼意志的形成条件和过程，通常是在农村中经济条件基本相同，原有居住条件相类似，年龄、生活习惯等大体相同的居民。这些居民容易产生相类似的诉求，而这种诉求往往是以一定的群体利益的形式出现。这类诉讼主体意志的指向较为鲜明，一般是对政府推行社区建设的部分行为进行阻抗，或是与其他农民群体利益的较量，一般不与农民个体产生纠葛。群众个体的诉求往往是既不与大多数人意志相同，又不同于其他个体，在农村社区建设推进过程中，以个别的形式出现。而这些个别的纠纷往往更为强烈，处理尤为困难（15）。上述主体诉讼意志的差异，容易导致法院处理该类矛盾纠纷难度加大。

（3）利益杠杆难以绝对平衡

利益衡量是藉由个案中目的（效益）－－手段（成本）分析所推进的合理化论证。其逻辑是，法律的主要作用之一，乃是调整或调和社会中相互冲突的利益，因此在疑难案件中决定准用规范是什么时，裁判者与其诉诸于法律的内部价值和原则，毋宁基于法律的外部目的，例如利益最大化和公共政策，考量判决的可能后果与社会效益。（16）在农村社区建设过程中所产生的纠纷分别会涉及到政府利益、群体利益、个体利益以及上述利益的杂糅碰撞。对于上述利益的平衡是一个历史过程，需要相当长的时间，需要各种利益的谦和、让渡和交换。这一过程需要找到一个支点，对于公共利益和个人利益而言，横看成岭侧成峰，即使是找到处理每类案件的支点，利益天平的两端难以绝对性的平衡。但是，这些支点的组合将成为调控该类领域纠纷法律演进的轨迹。

（4）部分群众诉讼心理扭曲

在熟人社会里，法学家所主张的法律的严肃性势必减弱，熟人之间一般无需法律，或需要很少的法律。由于中国城乡的经济差别，现代化、工业化的生产方式还没有深入农村，因此，即使是国家权力以法治名义或方式进入乡土社会也是困难的。（17）在农村社区建设进程中，个别群众存在以阻抗方式以期获取更多利益的心理。而这种心理期待与社区建设的现实进路产生冲突。钉子户（18）已不再是一个传说，它钉的不仅仅是个人所追求的利益，而是钉的是一个地方发展大局的死穴。掏钱买平安的方式同样也不是一个神化，他是政府促进发展大局与个人极端需求之间博弈的变态结晶。（19）在这种背景下，法院如何处理部分众的非理性诉讼，如何矫正、疏解这种诉讼心理扭曲，不但要获得法律层面支撑，而且要获得政府层面、社会层面，尤其是广大农村群众的理解和支持。

三、突围：法院走出困境的策略与路径

法院是坚守社会公平正义的最后一道防线。无论面临怎样的矛盾和问题，都不可回避，应以巨大的勇气和信心，实施积极能动策略，来推进国家这一宏伟工程的顺利进行。

（一）畅通受理渠道

诉权是指当事人有权在法官面前追求取得人们所应得的东西。（20）诉讼是提供公民借以要求国家维护自己遭受漠视的权利手段。（21）有些法院，在面对新农村建设进程中出现的，没有法律支撑或难以平衡利益的纠纷时，有时采取不予受理和驳回起诉的方式来回避矛盾。从法律和现实层面考量，这种措施无可非议。但是，法院采取堵的方式不利于矛盾的最终解决。笔者认为，在社会管理创新背景下，法院应适当延伸职能触角，参与社会矛盾的化解。法院对于该类矛盾，首先，立案庭应该负责接待，对于案件性质进行初步判断，如果材料不符合立案条件，应提示当事人进行补正；其次，对于不予受理的案件，要会同行政或民事庭法官，进行专题研讨，确实不属于法院受理范围的案件，要向当事人阐明原因，要提示当事人到相应机关处理矛盾的具体路径，并主动和上述机构进行联系。另外，对于不属于法院受理的案件，或者不适宜由法律解决的案件，如果在当事人请求的前提下，法院可以参与相关机关对此类矛盾联动调解，尽量发挥法律资源优势，助推矛盾纠纷的最终化解，避免矛盾激化引发重大案事件。

（二）统一裁判标准

当裁判者面对一项法律漏洞——制定法未曾规范的案件事实——时，他首先必须考虑到引起诉讼的利益冲突。其次，他必须审查这种类型的利益冲突，在其他情形中是否得到了立法者的明确处理。如果答案是肯定的，那么他必须发现业已隐含在制定法中的利益评判，并以同样的方式处理同种情形的利益冲突。（22）历史、地域、文化、利益平衡、判决效应等等因素的存在或杂糅，处理该类案件较为复杂。（23）法院系统要加大统一裁判标准的制度建构及实施步伐。一是实施层层上报制度。对于农村社区建设进程中的特殊案件，存在各种利益难以衡量，政策与现实产生张力，法律规定模糊或没有相关规定对的情况下，审理该案的法官要及时向主管领导汇报，分析上述问题及原因，形成书面材料，及时向上级法院汇报，以获得上级法院的指导帮助。（24）二是实施类型案件研讨制度。对于该类纠纷中的重大疑难案件，法院除了内部研究案件之外，要适时邀请上级法院法官、法律专家、当地党委政府相关部门人员及人大代表、政协委员对案件进行研讨，参加人员可以就案件处理提出合理化意见和建议，以保障案件处理的科学性。三是积极实施案例指导制度。基层法院应把通过上述途径所处理的案件进行分类研究。对于典型案件，审理法官要写出案件处理过程、方法、裁判标准、裁判后效果等，以案例分析的形式向上级法院汇报。最终，由最高法院制定指导性案例，以统一全国专项领域案件的裁判标准。各个高级法院可以根据地方具体实际，总结出具有地方特点的裁判方法与标准。

（三）借助社会力量

经济基础和社会结构的变化形成了不同的利益群体和利益诉求。当前，要建立以利益调节为核心的社会整合机制，建立规范的对话与协商机制，引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，妥善处理各类利益关系。积极稳妥地发展民间组织，使其成为利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作，避免社会冲突。（25）在农村社区建设进程中所出现的案件，大多涉及历史文化因素影响，伦理风俗制约，因此，在处理该类案件时，仅凭法律的调控有时会表现的苍白无力。（26）所以，在处理该类纠纷时，更应该坚持调解优先原则，要整合法院调解、司法调解、人民调解组织调解等力量，以协商方式解决纠纷，以避免法律滞后性及存在漏洞所引起的错案发生。对于在多元纠纷解决机制共同联动调解下，仍然不能解决的矛盾纠纷，法院不能草率处理，要引入多渠道听证制度，要充分尊重社会各界对农村社区建设的意见和建议，尽量平衡公共利益与个人利益的天平，减少社会对立面。因此，对某些案件的处理，要邀请人大代表、政协委员、社会各界代表及该案件所涉及到的各个利益群体代表，以听证会的方式进行解决，以期得到社会力量的帮助，进而消除潜在矛盾隐患，促进社会和谐稳定。

（四）有效检规政策

政策虽然和法律属性存在一定的差异，但是，司法作为一种重要的执政权，在坚持谦抑性基础上可以为政策论证、出台、推行、反思提供强有力的法律支撑：一方面不能成为政策的直接推手，另一方面又必须对法政策制定中单纯出于政治正确性的考量与政策实施出现的意外社会后果，加以有效检视。（27）一是主动做好矛盾预防。法院要通过处理案件，把握该领域矛盾的产生规律，并进行实地调研，梳理当地农村社区建设进程中的重点领域、重点环节、重点事项中存在的潜在问题，给政府提供预防矛盾的方法和策略，从源头上消除矛盾的产生源和反应堆。二是给党委、政府做参谋。积极参与党委、政府出台重大决策、重大项目的研究论证；剖析行政案件的新特点，提出司法建议，规范执法行为，平衡该项建设进程中各类群体利益，减轻因农村社区建设的快速推进所带来的社会阵痛。（28）

（五）促进法律生成

虽然立法是社会力量的产物，来自法律机构的压力，讨价还价和利益冲突，但基本的介入变数是预先决定个人和集团赞成或反对该法律的态度和感情。因此，我们可以以下列方式阐述有关制造法的基本主张：当法律文化把利益转变成要求或允许这种转变时，社会力量，即权力，影响对法律制度产生压力，立法行为从而产生。（29）法律的产生是一个生成的过程。这一过程是在社会基本规则的基础上，通过法学家的理性构建由国家立法赋予统一的形式和国家强制力。而法院的司法行为和社会观念的发展使国家制定法继续生成或被赋予新的含义，从而更适宜于社会的需要和时代的进步。基层法院在处理农村社区建设过程中各种类型纠纷过程中，与矛盾的产生源最为贴近，最能体会现存法律与新类型纠纷产生的张力之痛，因此，在司法过程中要对各类案件进行分析，找寻到产生矛盾纠纷的真正原因，从社会生活层面提炼法律生成的原材料，并把这些原材料进行梳理、加工，结合司法实践，按照一定的形式总结相应的立法建议，并把这些建议层层上报，为法学家和国家立法机构对调控该领域的立法提供实践动力。同时，也可增强新调整和生成的法律更具有实用性、可操作性，增强其对特定社会领域生活的调控能力和效果。

总之，在国家消除城乡二元化结构的政策导向下，农村社区建设是一个渐进性的宏伟系统工程。正因为各种因素的综合作用，在推进过程中，不可避免出现这样那样的矛盾纠纷，这符合矛盾的普遍性特点。但是，法院无论面临什么样的困难和问题，要深刻认识到矛盾的特殊性与同一性特征，要尽量促使矛盾在暂时对立的情况下，最终达到有机的统一。在这一过程中，法院有时会举步维艰，但是，正是这种司法实践所表现出的司法勇气和风采，才能真正推进法律的进步和社会的和谐稳定！