一、基本情况

从2001年5月开始，上海市房屋土地资源局根据市政府要求，与市府法制办、市建设委员会等部门着手对原《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》进行修改，在修改《实施细则》过程中，认为原《实施细则》在执行过程中存在不少问题，主要表现在：

（一）上海市房屋拆迁补偿安置中，将户口因素作为确定安置面积的标准，对居住困难的家庭改善居住条件具有合理性，但与市场经济规律不一致，也容易被一些人利用，通过迁移户口而谋取不正当利益。

（二）房屋拆迁补偿安置标准按照被拆除房屋的重置价结合成新对房屋所有人进行补偿的方式，所有人所得到的补偿款大大低于使用人所得到的房屋安置利益，以市场经济的价值观念来衡量，原《实施细则》的补偿方式对财产权保护明显不够。

（三）拆迁人或拆迁单位的行为存在不够规范的情况，需要在《实施细则》中加以规范。例如：部分建设单位的补偿安置资金迟迟不到位，造成被拆迁居民得不到及时补偿安置构成事实上的侵权。

在拟定新的补偿安置标准时，市房地资源局对已拆迁完毕的拆迁基地和正在拆迁基地的补偿安置标准进行测算对比，提出了较为合理的补偿安置方案，期间，将修改后的拆迁补偿安置方案分别向市人大、市政协作专题汇报并分别征求了各区县政府、建设、市政、财政、物价、民政、人民银行、法院等有关部门的意见，历时半年，与国务院第305号令《城市房屋拆迁管理条例》同步实施。

二、房屋评估是核发拆迁许可证的前置要件

上海市各区县房屋拆迁管理部门在核发《房屋拆迁许可证》时除审核必备的建设项目、规划许可及用地批文的同时，还需审核安置房屋的评估报告，对被拆除房屋的评估时点以核发房屋拆迁许可证之日为准，对安置房屋也由拆迁人提供评估报告，做到拆迁房屋与安置房屋两者在价值上相等。

三、确定市场化的补偿安置标准

上海市房屋拆迁补偿标准在原《实施细则》的基础上，于1998年出台了《上海市危棚简屋改造居住房屋拆迁补偿安置试行办法》（以下简称《试行办法》），在该《试行办法》中对房屋所有人的补偿安置标准确定以上海市四级地段安置商品住宅的平均售价作为补偿的原则，上海市房屋拆迁补偿安置方式由实物分配转向货币分配，货币化方式安置占拆迁总量的仅50—60％，1999年至2001年度上海市用于货币化安置资金160亿元，其中2001年货币化安置款达47．5亿元人民币，2002年1月至7月底达34亿元，货币化方式安置已被广大被拆迁人所接受。2000年10月，上海在轨道交通明珠线二期工程和共和新路高架项目的房屋拆迁中，推出了按房地产市场评估价补偿的试点方案，受到被拆迁人的欢迎，在徐汇和虹口两个试点区选择按市场评估价补偿的户数达到50％左右。上海市房屋拆迁补偿安置已进入了以市场评估价加拆迁补偿安置的新阶段，为制订适合上海特点的房屋拆迁补偿安置标准奠定了基础。

房屋拆迁补偿安置按被拆除房屋的房地产市场评估价补偿，可以充分反映房屋及其土地使用权的实际价值，保障房屋所有人的利益。但由于上海市被拆除房屋大部分属于旧式里弄和简屋，房屋陈旧，结构较差，户均面积较小，评估价偏低，相当一部分被拆迁居民得到的补偿安置款可能低于现行的补偿安置水平。为了保持拆迁政策的连续性，保障补偿安置总体水平不下降，设置最低补偿单价标准和价格补贴。原《实施细则》补偿安置方式有两种，一种是按照房屋残值对被拆除房屋所有人补偿，以户口因素确定安置面积的房屋安置方式；另一种是按照被拆除房屋的面积增加地段级差面积后以四级地段空置商品房平均市场价换算的货币化安置方式。修改后的方式为两种：一种是按照被拆除房屋的房地产市场评估价另加价格补贴，给予货币补偿或者同等价值的产权房屋安置，补偿安置标准公式由上海市统一规定：

即：货币补偿金额＝（市场单价＋价格补贴）×被拆除房屋的建筑面积

其中市场单价是指房地产市场的评估单价。当评估单价低于最低补偿单价标准的，最低补偿单价作为市场单价；另一种是以面积标准调换的形式予以房屋安置，对面积标准的界定由各区县人民政府根据本区域内的居住水平确定。凡符合面积标准的被拆迁人可以选择面积标准方式进行安置。从上海市实际情况来看，实施市场评估价补偿安置方式，仍有相当数量的低收入的被拆迁居民难以解决居住问题，为了保持新老政策的平稳过渡，上海市不再实行统一的居住困难标准，改为由各区县人民政府根据本区的实际情况划定本区域内的居住困难标准，用以房屋安置可以增加异地产权房屋安置方式，解决这部分居民的居住问题。异地产权房屋安置方式是按被拆除房屋的建筑面积，增加一定的地段级差面积，在应安置面积内互不结算差价，此方式由居住在旧里、简屋及不成套房屋中且房屋较小、孤残、孤幼等居民的特殊情况，将优先适用异地产权房屋安置，并适当减免超过应安置面积部分的房价款。

四、确定评估机构

修改后的《实施细则》中明确规定，对居住房屋的房地产市场评估单价或非居住房屋的房地产市场价，由拆迁人委托具有上海市房地资源局核准的房屋拆迁评估资格的房地产评估机构评估，拆迁补偿安置标准设置要有相对合理的数值要求，房屋评估是关键，针对上海市平均每年需拆迁居民约7—8万户，拆除房屋建筑面积达350万平方米，确定具有拆迁评估资质的评估机构从事房屋拆迁评估，上海市房地资源局在全市65家评估机构中按照评估机构的资质等级、从业经历、评估技术水平、社会信誉等，结合房屋拆迁工作需要，指定30家具有拆迁评估资质的评估机构承担房屋拆迁评估。按照要求，在上海市各拆迁基地内只能有1家评估机构承担拆迁评估，其目的是为统一评估标准防止在拆迁评估中标准不一，而引发新的矛盾。做好房屋拆迁评估工作是补偿安置的前置条件，为此，上海市房地资源局制订了《上海市房屋拆迁评估管理暂行规定》，统一评估收费标准。

五、评估争议的处理

上海市房屋拆迁补偿安置纠纷中涉及房屋评估的，按照《上海市房屋拆迁评估管理暂行规定》办理，房屋所有人对评估结果有争议的，可以在收到评估报告或分户评估报告之日起5日内，向原估价机构书面申请复估。原估价机构应当在收到复估申请的3日内向申请人出具书面复估结论，原估价机构调整评估结果的，原估价机构还应向原委托人出调整后的评估报告并注明调整原因。当事人对评估结果仍有争议的，一方当事人可以在收到评估报告或分户评估报告之日起15日内，向上海市房地产估价师协会组织的房屋拆迁专家委员会申请鉴定，原估价机构应当及时向专家委员会提供评估报告、评估技术报告及其他有关资料。专家委员会受理鉴定申请后，应当对评估报告的合法性、规范性、合理性进行鉴定，并在收到申请后的10日内出具鉴定意见。经专家委员会鉴定，评估报告合法、规范、合理的，专家委员会应当出具维持原评估结果的鉴定意见。经专家委员会鉴定，评估报告不合法、不规范或不合理的，拆迁入应当在收到专家委员会意见的3日内要求原估价机构重新评估或者委托具有房屋拆迁评估资格的另一家估价机构重新评估，受托机构应在7日内出具重新评估报告。当事人对重新评估的结果无争议的，重新评估结果作为拆迁补偿的依据；当事人对重新评估结果仍有争议的，拆迁人应重新向专家委员会申请鉴定。专家委员会应在收到申请后的5个工作日提出鉴定意见。鉴定意见可作为房屋拆迁裁决的依据。在房屋评估方面，被拆迁入对评估争议的为数不多，对房屋评估结果咨询的多，申请复估的少，据上海估价师协会提供的数据，全市对评估申请鉴定的仅6户。其中3户评估结果得到了修正，另3户维持原评估结论。

房屋拆迁评估鉴定案例

案例一

案例背景：被拆迁房屋位于斜土路1621号，全幢花园住宅，土地面积359平方米，建筑面积144．5平方米，业主邢定氛已故，由其妻、子、女共有。该住宅因斜上路局部拓宽（市重大工程明珠线二期配套工程）列入拆迁范围。上海XX房地产估价有限公司受托对该住宅进行了评估，估价结果为158万元，单价10，934．26元／平方米。被拆迁人邢宏虹等4人对估价结果有异议，向XX估价公司提出复估要求，XX估价公司复函仍坚持评估结果。邢宏虹等对此仍不满意，经交涉仍无结果，遂正式向上海市房地产估价师协会房屋拆迁估价专家委员会（以下简称专家委员会）提出鉴定申请。

鉴定事由：被拆迁人认为估价结果偏低。被拆迁人称：花园朝南一面临街，东西长15米，南北24米左右，占地面积359平方米，同时具备私产权，独立式，四面临空，无多户分割使用，土地容积率低（仅为0．403）等条件，完全符合挂牌上市的条件，而具备这些条件的老洋房在上海是极少的。据称不断有人前往洽谈，90年代开价在200—250万元之间。

受理申请：2002年4月15日，专家委员会正式受理了鉴定申请并发出受理通知单，与此同时，专家委员会向XX估价公司发出估价报告调用单，向5位资深估价师发出鉴定工作邀请函。

评估鉴定：4月19日上午，该宗住宅拆迁评估鉴定专家组第一次会议召开。7位专家（包括专家委员会、副主任）参加了会议。按照鉴定程序，会议通报了该宗案例的背景，专家们仔细查阅了评估报告、技术报告和申请鉴定报告。会后，全体专家组成员到委托鉴定对象现场进行了查勘。

从4月19—25日的一个星期时间里，各位专家独立作业，逐一核查可比案例，查阅自己掌握的一些案例资料。在进行了认真、细致的鉴定后，每位专家在鉴定表上都签署了对估价报告的鉴定意见。4月26日，专家组第二次会议召开。会议经过两轮专家意见的征集后进行了分析、汇总，得出了专家组的意见。鉴定意见包括5个方面的内容，结论是：1．技术思路及估价方法基本正确；2．案例选取不当且案例的真实性存在问题；3．参数确定存在问题，偏差明显，无估价日期修正，对花园住宅价格上扬因素考虑不足，容积率修正不足，楼盘体量因素未考虑；4．估价结果偏低；5．原估价报告合法、欠规范、不够合理。最终该鉴定项目评估结果调整为184．56万元。

以上鉴定结果书面送达：委托人、拆迁人、估价机构、区房屋拆迁科、市房地资源局市场处、拆迁处、评估中心。有关拆迁当事人对鉴定结果都能服从。

案例二：

案例背景：被拆迁房屋位于卢湾区巨鹿路255号，房屋类型原为新里，经房管部门同意，底层下挖，搭建阁楼后（层高2米），改为餐饮。房屋承租人刘巧女，由其女陆俊杰代理。该房屋纳入卢湾区小浜湾动迁基地范围。上海XX房地产估价有限公司受托对该房屋进行了评估，估价结果为7669元／平方米。房屋承租人认为估价结果偏低，向原估价公司提出复估要求。复估结果仍维持原结果，因此房屋承租人向房屋拆迁估价专家委员会提出鉴定申请。

鉴定事由：房屋承租人认定估价结果偏低，他在举证报告中列举了多个案例，据称单价在8400—12，500元之间，此外，委托房屋隔街对面的百佳超市估价在14500元／平方米。据此，房屋承租人申请鉴定。

申请受理：专家委员会于7月9日正式受理该鉴定申请（编号为020004），向鉴定申请人发出受理通知单，向XX估价公司发出估价报告调用单，向5位专家发出参加鉴定工作的邀请函。

评估鉴定：2002年7月9—18日，专家鉴定组对该房屋拆迁评估进行了鉴定。专家组查阅了估价报告、技术报告及申请人的举证报告，到现场进行了勘察。专家组对原估价报告的最终鉴定意见是：1．在缺乏市场成交可比案例情况下使用收益还原法评估，基本符合规范要求；2．租金案例选取了毗邻商铺，可比性强，（但资本化率的确定依据缺乏说服力）；3．价格影响因素的分析较合理；4．估价结果中对基准价格的确定（9500元／平方米）和阁楼修正基本合理。

2002年7月18日，专家委员会发出关于卢湾区巨鹿路255号房屋拆迁评估鉴定结果报告，鉴定结果如下：估价报告合法、评估结果合理，维持原估价结果。

六、《实施细则》在执行过程中的主要问题

《实施细则》自2001年11月1日施行以来，运行情况良好，得到被拆迁人和社会的认可，上海市拆迁的新基地居民总数为52，473户，上海市房屋拆迁评估已进入正常有序阶段。

对原居住面积小，人口多的被拆迁人，虽补偿安置标准作适当倾斜，但仍未能解决其居住困难的矛盾，由于近期上海市用于动迁安置的房屋紧缺，在部分拆迁基地已处于困难的境地，对此，上海市政府已着手解决动迁房源紧缺的问题，在上海市四个方位将新建适宜于动迁的安置房屋。