11月9日，国务院新闻办网站公布《拘留所条例(征求意见稿)》。这是一部值得高度关注的新法规，因为其中具有颇多显而易见的亮点和进步。

所谓进步，当然是从历史纵坐标中比较而来的。参照1990年颁布的《治安拘留所管理办法(试行)》，这种进步是全方位的——其一，告别粗放，迎来精细和精确管理。

一般而言，一部法规规定得越具体，执行起来就会越规范、越透明。其二，与篇幅的增加相对应，新条例在保护被拘留人的合法权益方面更显亲切和成熟。如新增的女性被拘留人由女性人民警察管理、应照顾被拘留人的民族特殊饮食习惯等等。

当然，最引人关注的还是这一新条例所提及的不得强迫被拘留人劳动、错拘应为被拘留人消除影响恢复名誉、被拘留人非正常死亡检察机关应立即检验等内容。理由很简单：它们直接关系到被拘留人最重要的几项权益。

新的《拘留所条例》最大意义在于，它顺应了时代变迁和人们的意愿——

从时代发展趋势而言，以人为本早已成为包括司法领域在内的社会共识，任何公共服务都应该是为人、而非为僵化的条文服务的。

而具体到法治理念而言，这一新条例也折射出某种积极信号。旧的《治安拘留所管理办法》对待被拘留者的粗放管理和欠缺人性化，很大程度上无疑是借用或沿袭了此前斗争甚至专政的潜在思维，在敌我矛盾的思维惯性下，对被拘留的坏分子采取从重的惩戒手段，便成自然。

相比而言，新条例对于那些仅仅犯下细微过错的公民，摒弃了传统的专政思维，而换之以平等、亲和姿态。

呼吁两所分离

将意见稿的拘押人员限于4类，意味着从相反的方面限制了公安机关通过拘留所拘押刑事犯罪人员。后者曾屡遭学界诟病。

北京国纲华辰律师事务所律师郝劲松认为，目前拘留所面临的主要问题便是刑事犯罪嫌疑人和行政拘留人员混合关押。过去在县级公安机关里头，只有看守所，没有单一的拘留所，把行政拘留轻微违法行为人和刑事犯罪嫌疑人关押在一起，是不合适的。

刑诉法专家、中国政法大学终身教授陈光中告诉记者，对于监所管理，学界的一致看法是要分离。比如看守所，作为一个刑事审判前羁押场所，和拘留所性质完全不一样。

中国人民大学法学院教授陈卫东告诉记者，拘留所羁押的是受行政拘留处罚的人，所以，拘留所在性质上是国家行政处罚羁押机关;而看守所羁押的是依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人和被告人，以及余刑在一年以下的已决犯，看守所具有刑事羁押机关的性质。

然而，即便差别如此之大，因为同属公安部门监管，二者被人为地纠缠在一起，不少地方甚至将两者合二为一。

实际上，因为投入不够，地方上不少监所混杂一块的情形比二所合一更为严重。

经过实地调查后，中国社会科学院法学所研究员刘仁文认为，有的地方甚至是看守所、拘留所、强制戒毒所、收容教育所(对卖淫嫖娼者)、收容教养所(对未达刑事责任年龄的犯罪少年)混在一起，几所合一。

让一个并没有犯罪，拘留期最长不超过15天的人与涉嫌犯罪人员拘押在一起，这是没有道理的。洪道德说。

左手监督右手制度悖论

早在2007年以前，看守所、拘留所分家即在各地实践中展开。此前一年，全国陆续有百余家拘留所主动搬出看守所警戒围墙。

到2007年时，除西藏外，全国还有三百多个拘留所仍在看守所的警戒围墙内。

据《法制日报》2007年3月29日报道，时任公安部监所管理局局长张卫航表示，在2007年年底以前，全国除西藏外的所有拘留所将全部搬出看守所的警戒围墙，迁不出警戒围墙的，除拘留所不得达标外，所在看守所也不得评为二级或以上看守所。

规范拘留所的设置，是拘留所规范化建设的基础，也是保证拘留所严格公正执法，保障被拘留人合法权益的必然要求，将从根本上解决被拘留人与犯罪嫌疑人、被告人混关混管的问题。张卫航说。

当时，学界对于公安部门的监所改革赞誉者居多。不过，依旧有学者提出质疑：主导者只是一个部门，改革也就无法走出部门的局限。所以，尽管公安部有关负责人宣称两所的分家将从根本上解决被拘留人与犯罪嫌疑人、被告人混关混管的问题，但分家不分管的现实，仍在很大程度上制约了刑事司法内在的对公平与正义的追求。

对行政拘留的执行，竟然也同样由公安机关管理之下的拘留所负责。换句话说，对治安案件的查处和惩治，公安机关事实上承担了从警察到检察官、到法官、直至到狱警的全部角色。如此集中的权力，固然对于及时、有效地维护治安有一定作用，但对于人权保障的伤害，以及在制度上所留出的可能滋生腐败的广阔空间，同样不言而喻。海南大学副教授王琳说。

在一次公开讲座上，北京大学法学院教授陈瑞华认为，中国的看守所(包括拘留所)基本上由公安机关控制，而非司法行政机关，因而也就默认了很多违法行为。

时隔两年，看守所、拘留所分家的改革已经从实践转至立法层面。洪道德告诉记者，在实践中，是否已经彻底分家还说不清，地方上毕竟情况不一，而且经费也紧张，肯定还有没分的。

作为公安机关一个职能部门的拘留所，意见稿在内部监督程序完善做了很大努力，但是如何逃脱学界左手监督右手制度悖论的质疑，依旧存迷。■