拍卖出让国有土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。根据《招标拍卖牌出让国有建设用地使用权规定》第四条，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。所以，拍卖不仅是可以的，还是必要程序。

一、协议出让和招拍挂有什么区别

协议出让和招拍挂的区别有：

1、适用范围不同。招拍挂适用于商业、旅游、娱乐和住宅等各类经营性用地，其他类型用地可以协议方式出让；

2、土地使用权出让金定价方式不同。协议出让由政府与土地使用者协商定价，而挂牌出让是社会公开竞价；

3、协议出让有最低价限制。

二、中标后未签合同是否存在施工合同关系

中标后未签合同不存在施工合同关系。通过招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采用书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同一般包括下列条款：

1、当事人的名称和住所；

2、土地界址、面积等；

3、建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；

4、土地用途、规划条件；

5、建设用地使用权期限；

6、出让金等费用及其支付方式；

7、解决争议的方法。