关于进一步完善抵押资产拍卖程序的提案

2004年，最高人民法院颁布的《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(法释[2004]16号)，进一步规范了民事执行中的拍卖、变卖措施，对保证拍卖程序的顺利进行，依法维护当事人的合法权益起到了积极的作用。但近年来的司法实践中，通过拍卖方式对查封、扣押财产进行变现的案件越来越多，情况也越来越复杂，存在许多新情况、新问题，现行民事诉讼法及最高法院司法解释关于拍卖的规定非常原则，因此，有必要对现存的规定予以修订。本提案具体针对抵押资产拍卖环节提出了修订的建议和相应理由。

一、背景及问题

2004年，最高人民法院颁布的《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》(法释[2004]16号)，进一步规范了民事执行中的拍卖、变卖措施。随着近年来商业银行通过拍卖方式对查封、扣押财产进行变现的案件越来越多，该规定逐渐暴露出一些不足：

一是评估费收取与拍卖成功与否脱钩，导致资产评估价格过高。

由于评估机构对于评估费的收取是按评估价的一定比例确定，因此评估、拍卖机构往往存在高估资产价值的倾向，并不关心抵押资产是否能够成功变现，在这种情况下，评估价格很难反映出市场的公允价格，银行的权益缺乏应有的保障，资产也较难变现。

二是在拍卖保留价的确定方面。

按照现行规定，拍卖应当确定保留价，拍卖保留价由人民法院参照评估价或市价(未作评估时)确定。法院在确定保留价时，第一次拍卖的保留价不得低于评估价或者市价的80%，如果出现流拍，再行拍卖时，可以酌情降低保留价，但每次降低的数额不得超过前次保留价的20%。从目前的实践看，法院采取不评估方式下按照市价确定保留价的做法极少，基本上均按照评估价确定保留价。由于第一点原因，评估价往往高估财产价值，于是导致拍卖底价相应过高、不能真实反应市场可成交价格的情况，限制了资产变现。同时，对于第三次拍卖仍然流拍的不动产或其他财产，法院依照规定将相关资产作价交予申请执行人抵债，否则，法院将解除查封、扣押、冻结，并将该动产退还被执行人。其结果商业银行面临或者以高估的保留价抵债、或者丧失相关权益的两难选择。这种做法虽然有利于提高案件的执行率，但不利于维护商业银行的正当权益。

三是司法机关的实践操作与财政部文件的规定相悖。

根据财政部《银行抵债资产管理办法》(财金[2005]53号)第二十四条的规定——抵债金额超过债权本息总额的部分，不得先行向对方支付补价，如法院判决、仲裁或协议规定须支付补价的，待抵债资产处置变现后，将变现所得价款扣除抵债资产在保管、处置过程中发生的各项支出、加上抵债资产在保管、处置过程中的收入后，将实际超出债权本息的部分退给对方——商业银行在接受抵债物时，不必先向对方支付补价。而在实际操作过程中，执行法院往往以“财政部所发文件不得对抗法律文书”为由，要求银行在接受保留价被高估的抵债物时，必须先行向对方当事人支付保留价超过债权本息金额部分的差价。法院的这种做法表面上维护了公平原则，但由于债权人接受抵债的财产价格无法在市场上实现，贷款最终会形成损失，实际上为借款人逃废债提供了便利。

二、建议及理由

应结合金融业务发展修订现行有关司法解释。具体而言：

1、将评估费、拍卖费的收取与资产拍卖成功与否挂钩。

只有将评估机构、拍卖机构与商业银行作为统一利益体，评估价才不会脱离市场价值，拍卖机构才会尽力寻找客户，银行的抵债资产才会顺利变现。

2、完善保留价的确定方式。

首先，建立拍卖标的保留价确定、降价听证会制度，增加商业银行的话语权，增加透明度，确立更趋于合理的保留价及降价幅度。同时，建议扩大保留价确定时的折让幅度，比如每次最高可达25-30%，较目前的规定提高5-10个百分点。最后，建议根据不同的资产状态确定不同的拍卖次数，总体增加拍卖次数，动产最多可拍卖3次，不动产最多可拍卖4次。

3、将最高法院司法解释与财政部的相关文件相衔接。

财政部的《银行抵债资产管理办法》中要求商业银行待抵债资产处置变现后，将实际超出债权本息的部分退给债务人的规定，有助于防止国有资产流失和杜绝抵债过程中的暗箱操作，建议将该规定内容纳入相关司法解释当中。