去年以来，湖南保监局把规范监管行为、提高监管能力作为学习贯彻《保险监管人员行为准则》(以下简称《准则》)的实践载体来抓，从规范和制约保险监管权力运行入手，大力推行行政处罚制度机制改革，推出《湖南保监局行政处罚裁量规定》，在规范行政行为，提高依法、科学、有效监管水平方面走出了新路子。按照这个规定实施处罚162项，无一争议和投诉，取得了新成效。

规范监管人员行为，最核心的是规范执法行为，确保公正执法，防止权力“寻租”和滥用。湖南保监局抓住这个关键环节落实《准则》，在规范行政处罚裁量标准上狠下工夫。2009年，郴州某寿险中心支公司存在财务数据不真实的违法行为，虽然数额不大，但依据《保险法》可处以10万元以上50万元以下罚款，情节严重的可以限制业务范围、责令停止接受新业务或者吊销经营许可证。在湖南保监局组织的一次例行检查中，该公司主动向执法人员报告了违法行为。由于是主动坦白并积极整改，又是初犯，且违法金额较小，符合《湖南保监局行政处罚裁量规定》中可以减轻处罚的情形，湖南保监局依法对该公司减轻处罚，在批评教育后给予罚款1万元的行政处罚。

而另一方面，从重处罚也不乏其例。前不久湖南保监局在检查中发现，株洲某产险中心支公司存在财务数据不真实的违法行为，案件性质类同上例，但笔数较多、数额较大，严重扰乱了市场秩序，符合《湖南保监局行政处罚裁量规定》中从重处罚的情形。于是，湖南保监局对其依法从重处罚，对该公司处以责令停止接受建工险新业务一年，并处罚款18万元，对该公司主要负责人处以责令撤换。

设定“边界”：让自由裁量不“自由”

“什么叫情节轻微？什么是后果严重？”湖南保监局局长陈杰在接受记者采访时说，很多法律法规都有类似的表述，却没有进一步明确。立法者的本意是为行政处罚预留自由裁量空间，更加准确地执法，但很多时候自由裁量权容易被滥用。一桩案件假若按规定罚款在1-10万元之间，如何把握度？如果执法者徇私枉法，就有可能钻自由裁量尺度的空子，给予最轻的处罚。行政处罚自由裁量空间过大，容易导致“合法”外衣掩盖下的权力不合理使用，甚至出现权力滥用、权钱交易、徇私枉法等腐败现象。

为解决这个问题，湖南保监局首次出台实施了行政处罚裁量规定，在保监会系统率先对行政处罚自由裁量权的行使予以规范，做到阳光执法。在学习实践科学发展观、贯彻落实《准则》活动中，围绕“树立科学监管理念、创新监管制度机制”主题，不断对行政处罚裁量规定进行了修订完善，努力为裁量设定准确“边界”，用制度制衡权力，以机制制约运行，让自由裁量不“自由”，推动了行政处罚权力的公正、透明、廉洁和高效运行。

轻重有度：13种违规行为成整治重点

这把“刻度尺”是根据新《保险法》等有关法律法规规定的违法违规行为及法律责任，对属于保监局执法权限范围、湖南保险市场可能出现的182种违法违规行为，逐项明确其表现形式、违反的法律依据及处罚依据；尤其是明确界定对违法违规行为不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、适中处罚和从重处罚时的具体适用情形。对销售误导、“鸳鸯单”、“撕单埋单”、虚假理赔、虚假批退给予投保人合同外利益、虚构中介业务套取费用等13种类严重侵害保险消费者权益或扰乱市场秩序的违法行为，明确了裁量情节轻重的主要因素及量化标准。

湖南保监局采用纵横结合的方式，先横向设定适用减轻、从轻、适中和从重处罚时的具体情形，再纵向列明各项违法行为，将违法违规行为的法定处罚措施分档量化，预先控制行政处罚种类和幅度。以罚款为例，减轻处罚的，在法定最低额度以下酌情处罚；从轻处罚的，在法定最低额度以上、最高额度30%以下处罚；适中处罚的，在法定最高额度30%以上、70%以下酌情处罚；从重处罚的，在法定最高额度70%以上处罚。具体案件裁量时只需根据各项因素找准纵横交叉点，就能确定处罚标准和幅度，降低了实际操作难度。

此外，《湖南保监局行政处罚裁量规定》还强化了对高管人员的责任追究，并将“严重侵害投保人、被保险人、受益人合法权益”列为从重处罚情形，将严重扰乱保险市场秩序、危及公司偿付能力的违法行为，列为重点打击对象。

阳光执法：公开裁量标准明示处罚理由

湖南保监局在制定完善行政处罚裁量规定的同时，注重强化信息的公开，加强对行政处罚全过程的监督。一是主动公开发布裁量规定。将规定印发全省保险行业，通过保监局外网向社会公布，自觉接受行业和社会监督，提高当事人对保险违法行为法律后果的可预测性，让当事人更加清楚明了处罚的依据、理由和结果。二是试行行政处罚询证制度。在研究决定行政处罚意见之前，召集拟处罚对象，向其逐一出示证据，听取其对违法违规事实与证据的意见，进一步提高行政处罚的透明度。三是试行行政处罚决定说明制度。尝试在行政处罚法律文书中阐述作出处罚决定的判断和推理过程，明确告知当事人减轻、从轻、适中或从重处罚的事实、理由和依据，对行政处罚的合法性、适当性进行告知说明。保险公司的一位高管说：“保监局制定公布行政处罚裁量规定，让我们进一步清楚了违法行为的后果和应承担的责任，明白了监管的‘高压线’是根本不能碰的。”

“二次立法”：施行两年效果良好

目前，我国规范行政处罚自由裁量权工作刚刚起步，仅少数地区和部门做了相对系统的探索，国家相关指导性意见仍在研究论证中，金融监管领域更是空白。在理论不成熟、实践经验匮乏的条件下，制定完善保险监管行政处罚裁量标准，无疑是一次巨大的挑战。而行政处罚裁量标准是对法律、行政法规和规章有关规定的细化，使处罚权的行使规则更贴近实际、便于操作，实质上是一种“二次立法”。这对人力和专业资源都不丰富的湖南保监局来说，无疑是巨大的挑战，需要很强的理论勇气和战略眼光。

湖南省委书记、省长周强指出，“省保监局制定行政处罚裁量规定，是实施依法行政的又一积极探索，对于规范行政处罚裁量，推行阳光执法，促进保险业健康发展具有重要意义。望抓好实施工作，为全省提供更多新鲜经验。”湖南省政府法制办向全省各部门、各市州县政府推介了制度要点和具体做法。《湖南保监局行政处罚裁量规定》制定施行以来，湖南保监局共实施行政处罚162项，全部涉及自由裁量情形，纪检监察部门未接到反映执法不公、查处不严的检举投诉，没有发生一起行政争议案件。