建设社会救助体系，安排好困难群众的基本生活，有利于从源头上解决社会问题和社会矛盾，促进社会公平，维护社会稳定。完善农村社会救助体系，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是农村社会保障制度建设的首要而紧迫的任务。

可以考虑，将我国完善城乡社会救助体系的总体目标设定为：到2010年，即十一五末，在全国基本建立以最低生活保障和灾民救助制度为主体，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，覆盖城乡、水平适中、制度统一、待遇有别的城乡社会救助体系，切实保障城乡困难群众的基本生活，促进社会和谐稳定和经济社会协调发展。为此，在农村社会救助体系建设方面需要采取以下措施：

第一，整合现有救助资源，建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系。将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目，适当加以整合归并，使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑：继续保留灾民救助项目，但应进一步完善制度和管理，适当提高救助标准;取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目，用统一的最低生活保障制度取而代之;医疗救助单独设立没有必要，不但管理成本高，也不好与其他医疗保障项目衔接，建议纳入农村医疗保障体系，具体地说，就是并入新型农村合作医疗制度。这里，关键的问题就是在农村普遍推行低保制度的条件是否成熟。从现在18个省份实行的情况和我国各级财政财力状况看，应该说条件基本是成熟的。而且是在整合现有多头生活救济项目的基础上建立的，并不需要财政增加很多支出。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是现代国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道安全网，其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹，与城市低保制度合理衔接。要坚持因地制宜、循序渐进。从我国的基本国情出发，最低生活保障制度应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。

第二，进一步增加财政性救助资金投入。从各国的情况看，财政是社会救助的主要资金来源。这也是由社会救助的属性决定的。现在，社会救助资金分散且运行渠道不畅，来源上既有一定数年不变的财政转移支付资金，也有年度预算资金;既有预算内资金，也有预算外的追加拨款。进一步健全社会救助筹资和资金管理机制十分必要。一是应将原先各部门自行筹措、分散使用的救灾、低保、教育、住房等各类救助资金纳入社会救助资金总盘子，统一筹集，统一管理，统一使用。二是调整财政支出结构，大幅度增加财政性社会救助资金支出占财政支出的比例。要将财政性社会救助资金支出纳入预算，实现资金来源规范化和稳定化，并建立随经济社会发展正常增长的机制。三是强化社会救助资金管理和监督，严格执行专账专户、专款专用制度。杜绝救助资金的跑冒滴漏和贪污、挪用、挤占等现象的发生。

第三，进一步健全社会救助法律体系，推进救助工作的法制化、规范化和科学化。国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中曾经建议：分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数，以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，在较短时间内我国还很难制定出一部社会保障基本法来。但制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使困难群体获得救助有法律依据，成为合法权益。

第四，积极培育民间公益性社会救助组织发展，实现社会救助主体的多元化。在社会救助体系中，政府是当然的第一责任主体，但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合，探索建立多元筹资体制，扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金，由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救社会助基金注入一定的资金，共同参与救助基金的管理，确保救助资金规范运作、服务社会。同时，要加强对民间公益性社会救助组织的监督。