法律制度是一种最基本、最权威、覆盖面最广的正式制度，它是指为了明确合法的权(力)利和义务，解决社会矛盾和利益冲突，实现法律的基本理念和价值、原则，以系统的法律规范体现出来的操作程序。

从法律制度的重要性来看，分为基本法律制度和一般法律制度。基本法律制度，可称为主要法律制度或者核心法律制度，它与非核心法律制度或者一般法律制度是有区别的，基本法律制度是法律制度系统中的首要构成要素。我们认为，环境法律制度主要是环境公共政策的法律化。目前对于环境法的基本制度的认识在我国立法和学术界之间尚未有统一的界定，而且在国外也找不到有关环境法的基本制度相关的立法与理论参照。但是，由于《环境政策基本法》的宏观性和其基本法的地位，环境问题解决对策的行政主导性、手段复合性等，而且，环境法制发达国家的立法决策(环境基本法)也多体现了诸如风险预防、环境影响评价等环境公共政策，因而，我国的《环境政策基本法》也必须遵从环境与资源保护的基本规律，并结合中国市场经济和可持续发展的要求以及环境问题本身的特点，确立以环境影响评价制度、许可证制度、环境保护目标责任制度、清洁生产制度、经济刺激制度等为主要的基本制度。其中，环境影响评价制度、许可证制度是关键性制度，在《环境政策基本法》的制度体系中居核心地位，是环境行政的主要对策。

(一)环境法应当处于环境基本法的地位

法律可分为基本法律和一般法律，对此我国《宪法》作出了明确的规定：全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律(第62条);全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律(第63条)。我国《立法法》第8条也作出了相同的规定。一部法律要成为国家基本法律，应当具备以下三个特征：①调整对象为基本社会关系。所谓基本社会关系，是指所涉及的事项通常为国家生活中的重大事项的社会关系，其具有全局性、长远性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。这表现为两个方面：一是基本法律在我国法律体系中占有特别重要的位置，具有高于全国人大常委会制定的一般法律的地位;二是基本法在其所属的部门法律体系中，占有核心的最高地位，它通常成为该法律部门法律体系中其他单项法律的立法依据。③制定权应当属于全国人民代表大会。正是由于基本法律调整的社会关系具有全局性、长远性、普遍性和根本性，关系到全社会的根本利益，因此，基本法律应当由我国最高权力机关的全体代表进行审议通过，即应当由全国人民代表大会审议通过。

环境保护是实现社会经济可持续发展的重要保障，是国家生活中的重大事项，是必须长期坚持的基本国策。因此，环境保护法律所调整的社会关系符合基本社会关系的特征，即具有全局性、长远性、普遍性和根本性。与此相适应，对作为国家基本社会关系的环境保护社会关系，也应当通过国家基本法律关系予以调整和规范。同时，我国经过将近30年的环境立法实践，特别是各单项环境法律的相继制定与修订，为进一步完善我国的环境法律体系奠定了坚实的基础。但是，在现行的《环境保护法》与单项环境法律之间以及各单项环境法律之间，都不同程度地存在着矛盾、冲突或重复之处，这对整个国家的环境法治建设构成了严重制约。因此，制定一部高位阶的、名副其实的环境保护基本法，用以调整环境保护社会关系以及整合各单项环境法律，是非常有必要的。

(二)环境法应当具有政策法+法律的形态

中国实施可持续发展战略起步于政策，中国环境保护的实践是循着依政策治理向法治治理的转变。但是，即使在当前的转型期，亦依然实行的是依政策治理与依法治理的双轨制。随着国家环境公共政策的法定化和环境法律体系的不断完善，开展环境保护活动、调整环境保护社会关系基本上能做到有法可依。作为我国环境基本法的《环境政策基本法》是我们处理环境社会关系的基本法，在环境法律体系中具有基础性、主导性地位，要反映国家利用资源、保护环境和生态保育的政策、原则和具体措施，反映国家环境决策的宏观性，所以，在修订以后的《环境政策基本法》，是以宣示和体现国家环境政策为主的政策法，同时兼有严格意义上的法律性质的法，是一部定型化、规范化、法定化的环境政策与环境法有机结合的法。

在国家《环境政策基本法》中，对于国家环境公共政策主要是以这部法的制定目的(价值目的)、法律原则、基本制度和环境措施等形式来体现。例如国家的环境影响评价制度、排污许可证等制度，它起源于国家环境公共政策，依靠行政权力强力贯彻，以国家强制力为后盾，在相对人权利、义务上不具有对等性等，在国家以政策推行此后入法才具有法律性。将环境公共政策载入国家《环境政策基本法》是国家法治的要求，是世界环境法制的必然规律的体现，也是环境问题的性质特征决定的。如果说国家《环境政策基本法》与其它单行的环境资源法都在一定程度上体现了国家环境公共政策，那么，前者是在更高的宏观层面对环境问题做出的反映，它规定了国家保护环境、合理利用自然资源和生态保育的基本的、总的行为准则，是后者的制定依据和指导，后者是前者的具体化，可以在前者规定的准则精神范围内为具体目的和任务而制定特殊性规范。国家《环境政策基本法》纳入的国家环境公共政策必须符合环境保护、自然资源利用和生态保育的基本规律，借鉴国外环境法制的成功经验，同时，也是我国环境公共政策理论与实践的总结。

制定符合我国目前国情的、具有政策法+法律形态的《环境政策基本法》有如下几点重要意义：首先，在有关环境保护的基本法中纳入环境公共政策是环境公共政策法定化、定型化、法制化的要求;其次，从政策对于法律制定、实施和适用的法理学理论看，将政策纳入同一文本可以使环境法内部趋于和谐，制定、实施和适用相互衔接、有机统一，更加突出中国环境基本法的地位;第三，与美国的政策法不同，新的环境法是可行性与可诉性的结合的法，是政府主导和市场机制作用于污染治理、环境保护、生态保育的法，是政府环境保护职能规定和公民环境权的享有相结合的法，是权利与权力的结合的法，是司法权与行政权的结合的法，是以社会为本位的法。