土地承包责任制带动了农村的发展，乡镇企业带动了农村非农经济的发展。中国农村的改革过程与土地制度变革密不可分。随着改革进程的推进，土地制度变革涉及宏观经济的内容越来越多，最直接的就是财政体制改革

土地制度改革与城市化发展

李铁

国家发展和改革委员会小城镇改革发展研究中心主任

回顾中国改革的历史就会发现，土地承包责任制带动了农村的发展，乡镇企业带动了农村非农经济的发展，归根到底，我们发展的基本动力还是来源于土地。

自上世纪90年代以来，中国城市化进程加快，土地财政也越加明显，中国的改革过程与土地制度变革密不可分。与此同时，随着改革进程的推进，土地制度变革涉及宏观经济的内容也越来越多，最直接的就是财政体制改革。在发达国家，大量基础设施建设都是由企业通过中长期贷款来完成的，而我国的城市基础设施建设基本上依赖政府投入，其来源就是土地出让金，这使得市政建设很难进入市场化进程。

同时，土地制度改革还涉及户籍观念的改革。城市化进程主要就是让农民进城，而真正制约户籍流动、城乡流动的是农村集体土地所有制。调查显示，不仅农民进城难，城市人进农村也难，就是农民要进行村村流动都很难。原因在于，集体公有制度使得各个村庄的利益分配不确定，任何一个人想进入或退出集体都必然会影响到整个集体的利益。

土地制度还关系到建设规划。土地规划与建设规划一直存在严重的矛盾，建设规划的拓展和土地规划指标的不协调，使这两个规划一直处于相互对立状态。

这些年，我们中心就这方面做了一些研究和总结。一是对农村集体土地产权的认识。其实真正的集体土地产权改革还只是停留在发达地区和大城市的郊区，但只要这些地方的改革能顺利实施，就能大大促进劳动力转移；二是对城市化进程的认识。过去我们一直认为农民进城才算完成城市化进程，但城市的基础设施向农村的集体建设用地延伸，算不算作城市化进程呢？三是集体建设用地是我国产业结构调整一个非常重要的基础。我们对江苏、天津等地的调研发现，各地土地粗放利用现象非常普遍，有些村子搞得像城镇一样。人们常说的城市群，实际上也只是传统的农村被城市以及已城市化的农村关联在了一起。可是这些土地仍然是以工业投资增长为主，对第二产业的投入过多。

实际上，未来中国城市化进程的规划中，服务业发展应该有很大的潜力，但是农业经济效益的提高是要以相对集中的土地和人口为前提的。当国有和集体建设用地被无限分割后，土地就难以有效盘活，而产业结构调整也就遇到了很大困难。种种问题说明，我们要对集体土地产权有个重新认识。

这次天津华明镇的土地制度改革试点，有几点经验值得借鉴：首先，提高了对农民的补偿标准，实行了以房换房制度，以非产权形式换成产权形式，给农民带来了实际的好处。相对以往的征地制度改革是一大进步。其次，突破了城市规划，改变了原有旧村改造分散的情况，实现了乡镇整体搬迁、整体进新城，这和以往分散谈判、零敲碎打的征地模式有很大区别。再次，华明镇的改革尝试国土部门联合多部门进行配套改革。以前很多地方改革都是由单一部门来进行的，但是这种改革在调动资源的力量、公共投入以及协调解决城乡经济矛盾的能力上远不如多部门综合配套来得快。华明镇的改革涉及产权制度、社会保障、就业、建设规划等一系列问题，多部门综合解决实际上为未来经济变革提供一个非常好的探索，而这些工作不是一个部门就能单独完成的。

最后，华明镇对耕地补偿的尝试开辟了未来集体建筑用地改革的一个先河，这为全国其他地方划拨换房提供了一个标准。当然并不一定每一个地方都按照这个模式进行，但这些好经验可以拿出来，跟当地土地制度变革结合起来，可以就以下几个方面作进一步探索：第一，继续探索挂钩用地，不同形式、不同地点、大型郊区、小城市，如何进行城乡土地置换；第二，推广广东的出租经验。北京郊区农民工租房条件和广东有很大的差别，为什么？就因为北京不允许农民自行处置资产，而在广东，当地政府制定了一些标准，如网线、电话线、电视、安全设施等一应俱全，这在很多地方都没有做到。这涉及大城市的郊区如何促进城市居民到农村进行投资的问题。北京宋庄现在建成了一个文化产业园，那里聚集了大约两千多名画家，他们购买了农村的宅基地。正是这些要素流动改变了北京宋庄的产业结构，使它成为北京农村城镇化的一大亮点。

我们希望土地制度改革试点能够推动建设规划的变革，通过城镇基础设施建设向农村集体建设用地延伸来打破两种所有制之间的界限，从根本上推进城市化进程，确保城乡土地有效、集约利用。