抽象行政行为有必要也有可能纳入行政复议范围。但要真正将之付诸实施，需要建立一套完整的机制，综合各方面的理论实践经验，特作如下构建:

(一)限制对抽象行政行为提起行政复议的主体和审查范围

抽象行政行为是进行行政管理的一种方式，它的影响面超过具体行政行为。行政机关在制定规范性文件时，应该慎重地考虑它所涉及的行政相对人的利益。如果制定的规范性文件充分地考虑了行政相对人的利益，符合宪法、法律的规定，就不会引起群诉。并非所有的抽象行政行为都可以申请复议审查，对于行政机关赋权性抽象行政行为以及规定行政机关自身的活动的抽象行政行为，行政管理相对人不能申请复议。只有给行政管理相对人设定义务或者限制行政管理相对人权利的抽象行政行为，才可以由当事人申请复议。同时，抽象行政行为的对象虽然不是具体到某个人，但是，涉及到的利益主体的大致范围还是可以划定的，它可以通过对复议的申请资格做出限制，规定复议申请主体必须是抽象行政行为的利害关系人。否则，容易引起滥诉的出现，加重行政机关的负担。

(二)明确有权对抽象行政行为进行复议的机关

现行制度下，一般认为，应以有权制定抽象行政行为的机关及其上级机关为共同可选择管辖机关，因为只有抽象行政行为的制定、发布机关或者其上级机关才有权改变或者撤销违法不当的抽象行政行为，即现行的复议制度是以部门管辖为主的，是在原来的行政管理体制下设计的一项管辖制度，这种制度有许多弊端，而且与机构改革的趋势不相符合，是行政复议制度要修改的内容之一，根据宪法和法律对行政权监督权限的规定，对抽象行政行为的复议管辖可以规定为政府管辖。这样，既体现了宪法、组织法的精神，保证了领导权和监督权的统一，也符合行政复议制度改革的方向。

(三)明确以抽象行政行为为审查对象

有人认为对抽象行政行为进行复议，就会出现下级行政机关审查上级行政机关的抽象行政行为的情况。实际上，对抽象行政行为进行复议，是由做出抽象行政行为的上级行政机关对抽象行政行为进行审查，是以抽象行政行为为对象，不是复议机关在审理具体行政行为过程中对具体行政行为所依据的抽象行政行为进行的附带性审查。抽象行政行为的复议机关只能是做出抽象行政行为的上级机关，不会再现下级行政机关对上级行政机关的抽象行政行为进行审查的情况。也即，我们应以抽象行政行为为复议对象。

(四)确立对抽象行政行为进行复议的法律依据

我国宪法规定，公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有向有关国家机关申诉控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复，这里的违法失职行为当然也包括违法失职的抽象行政行为。同时宪法第89条规定了国务院的撤销权，《地方组织法》第59条规定县级以上各级人民政府有撤销权。尤为重要的是，行政复议法第7条规定公民法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以依法向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

(1)国务院部门的规定;

(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;

(3)乡镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律行政法规办理。