德国合同说认为行政合同是以行政法律关系为合同标准的，如德国行政学者毛雷尔认为:行政合同是指:以行政法律关系为客体，设立、变更和终止行政法权利义务的合同。德国联邦行政程序法第五十四条第一款规定：行政合同是指设定、变更和终止公法(特指行政法)上的法律关系的合同。可见德国的行政合同亦可称为行政契约或公法契约，是指行政机关为执行行政职务而与其他行政机关、社会组织或公民缔结的合同，其行政合同的根本特征表现于合同所包含的公法领域的法律关系。德国的行政法以合同而不是以行政为本位，强调双方当事人地位的平等，对公共利益和个人利益实行同等法律保护，强调行政主体享有有限的单方特权，并要受到严格的行政程序规制，以及援用民事法律规则适用行政合同案件的规定，既符合合同的本质，同时也符合现代契约行政的民主精神。因此，德国学者认为，要成为行政合同必须具备三种情形之一即可：一是执行公法规范;二是合同包含有做出行政行为或者其他主权性职务行为的义务;三是针对公民公法上的权利义务。

日本的行政法深受大陆法系和英美法系的双重影响，其行政合同理论呈现出更加复杂的局面。通说认为行政合同是指以公法上的效果发生为目的，由复数的对等当事人之间的相反的方向意思的一致而成立的公法行为。这种观点基于公私法划分理论，试图揭示行政合同的公法合同本质。但也有一些日本学者立足于行政合同的主体要件来下定义，如南搏方认为：行政合同是以行政主体作为当事人的契约室井力认为：所谓行政契约就是行政主体与其他行政主体或者私人之间所缔结的契约该观点认为行政合同是根据行政合同主体，而不是公私法的标准确定的。