如何确认行政规范性文件的合法性-法师兄

人民法院审查规范性文件时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、行政行为所依据的条款及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第六十四条规定的规范性文件不合法：（一）超越制定机关的法定职权或者法律、法规、规章的授权范围；（二）与法律、法规、规章等上级法律的规定相冲突的；（三）无法律、法规、规章依据，非法增加公民、法人和其他组织义务或者损害公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序，公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规和规章规定的情形。

《行政诉讼法司法解释》第一百四十八条规定：

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公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规...

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《行政复议法》第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。所谓的“行政复议中一并申请审查范围”，意思是指，本来行政相对人提起行政复议针对的是具体行政行为，不能单独针对法律、法规、规章及一般性规范性文件提起行政复议。但是，如果行政相对人提起复议所针对的具体行政行为，以一般性规范文件（就是，第七条中列举的三项）为依据，相对人认为这些依据本身就不合法，而不仅仅是具体行政行为不合法，此时，可以同时提出审查作为依据的这些规范性文件的请求。其背后原理是，对法律、法规、规章的合法性审查《立法法》有专门规定，不能在行政复议程序中进行审查。但是，规章以下的规范性文件（即，“规定”）没有专门单独的审查程序，为了充分发挥行政复议的救济功能和监督功能，需要规定行政复议中一并审查这些规范性文件。如果规范性文件依据违法而不纠正，将导致行政机关还会依据违法的规范性文件作出具体行政行为。所以《行政复议法》进行了这样的“一并申请审查”的制度设计。

行政诉讼中，法院适用规范性文件的办法：法院应当以法律和行政法规、地方性法规为依据；但对规章，只是作为参照来适用；并且其中的地方性法规只适用于本行政区域内发生的行政案件。

1999年最高法院《关于执行〈中华人民共和国〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第62条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”这一司法解释为“其他规范性文件”在司法审查中确立了应有的法律地位。2020年最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”2020年最高法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》规定：“在对规范性文件选择适用和对具体行政行为进行审查时，充分考虑行政机关为应对紧急情况而在法律框架内适当采取灵活措施的必要性，既要遵循法律的具体规定，又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题。对于没有明确法律依据但并不与上位法和法律原则相抵触的应对举措，一般不应作出违法认定。”2020年最高法院《关于裁判文书引用等规范性文件法律文书的规定》第6条规定：“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。