行政处罚是建立在事实认定基础上的法律适用，所以，行政处罚的基本问题就是如何认定事实的问题和如何正确选择法律规范并加以适用的问题。对于法律规范选择的规则，立法法已有比较明确和具体的规定，理论界对这方面的研究也比较深入。但对于如何认定事实的问题，即行政处罚的证据规则，理论界关注不多，立法中的规定也非常稀少，实践中执法人员往往无所适从。因此本文打算结合行政处罚实践对行政处罚的证据规则谈谈点滴认识。

一、行政处罚需要明确的证据规则

《行政处罚法》规定行政处罚要查明案件事实。查明案件事实，行政机关只能依靠收集到的证据，这些证据中还包括当事人的反证。对于一个待证事实，经常出现的情况是既有支持待证事实成立的证据，也有否认待证事实成立的证据。这时，行政机关需要排除关于待证事实不成立的可能性。但在绝大多数情况下，并不能排除关于待证事实不成立的所有的可能性，行政机关毕竟不是侦查机关，行政行为对效率的要求又比较高，处罚作为维护秩序的手段，其时效性要求较强，在现有条件下，要求排除一切可能性是做不到的，如果只要有一种可能性未被排除就不能认定事实的话，恐怕没有几个处罚决定可以做成，行政处罚制度也就失去维持秩序的作用了。所以这里面存在行政机关如何进行证据判断的问题，也就是说行政处罚的事实认定需要有明确的、可操作性的证据规则。

二、行政处罚的证据规则应当与民事案件、刑事案件有所区别

在诉讼法的立法、理论和实务上，证据判断标准一般都是二元的，刑事程序和民事程序的证据判断标准各有不同。为什么同样是对事实的认定，却会采用不同的标准?原因在于刑事诉讼与民事诉讼的性质不同。民事诉讼谁主张谁举证，对于一个待证事实，一方证据占有证明待证事实盖然性上的优势，法官就据此认定待证事实。刑事诉讼要解决国家是否对被告人进行刑罚制裁的问题，出于对个人自由和权利的保护和防止滥施刑罚的目的，故而采用较高要求的标准(如不轻信口供原则等)。

行政处罚是法律对违反行政秩序的人给予的行政制裁，虽然与民事诉讼、刑事诉讼同属法律适用的方式，但其与民事诉讼、刑事诉讼的性质是不同的，它有着自身的固有特点和独特的功能。行政处罚是在近代以后才产生的，近代以前，刑罚是制裁的主要方式。随着社会的发展和进步，社会事务日益复杂，秩序的专业化色彩越来越强，司法由于其非专业性和程序的复杂性不能完全适应这种变化。这种变化在客观上需要有一种适应新形势的制裁方式，它必须具有专业化和效率性的特点。从20世纪中叶开始，许多违法行为由受刑罚制裁转入行政处罚的范围，行政部门渐渐成为法律适用的“大户”。

既然行政处罚是与民事、刑事不同的制裁方式，那么行政处罚案件的证据规则就应当是独立的，为行政处罚确定证据规则就必须考虑到行政处罚自身的功能和特点，尤其是专业性和效率性的特点。如果不考虑专业性和效率性，直接援引民事、刑事方面特别是刑事方面的证据规则，那么证据规则就会成为行政处罚不应有的负担，行政处罚也就失去了其独特的社会调整功能，从而使整个社会秩序的稳定遭到破坏。所以行政处罚的证据规则应当与民事案件、刑事案件有所区别。(美国行政裁决证据规则：一般准用民事案件“证据优势”标准，基于基本政策方面的考虑还规定了不同的证据规则，有的要求达到比证据优势标准低一些的标准即可，有的则要求超过证据优势标准，但不必达到刑事案件那么高的要求。)