中国银行体系的不良资产主要是政策性贷款，它们是在长期的计划经济体制下以及向市场经济体制转型过程中逐渐积累形成的。政策性贷款一般是在以下三种情况下产生的：(1)价格体系失灵。价格杠杆不能调动企业进行投资，并增进社会福利。比如中国职工住房的房租和工业及居民用电的价格，在改革前和改革初期一直处于不合理的低水平。在这种价格水平下，如果是市场经济中追求利润最大化的企业，就不会对住房和电力进行大规模投资。但是国家通过指令银行发放优惠的政策性贷款，解决了企业的投资资金来源。不过这种贷款的偿还自然无法解决。(2)产业政策需要。在20世纪80年代和90年代初期，中国政策性贷款的规模非常大，许多贷款被用于推进工业现代化和发展重要产业。从接受贷款的企业当时拥有的技术水平看，并不先进，对企业产品价格和成本进行分析，企业也不能盈利，但是这些贷款无疑是成功的。一个典型的例子是上海大众汽车厂的建立。在2O世纪80年代;上海大众汽车厂只能从德国大众公司迸口高成本的零件进行组装，它所组装的桑塔纳轿车的成本是日本相似进口轿车价格的两倍以上。虽然企业当时不能盈利，政策性贷款无法偿还，但是政策性贷款帮助建立了上海大众汽车厂，并逐步发展了中国的汽车组装以及零部件工业。从汽车工业的长远发展来看，政策性贷款无疑是十分正确的。(3)避免许多老国有企业破产清算。20世纪90年代初中国开始建设市场经济，市场作用不断扩张，政策性贷款在避免国有企业破产方面的作用非常重要。在纺织、机械、电气、矿山等行业中，国有企业设备的技术水平已经至少落后西方25年。有些行业生产的产品过时，甚至价格已经不能补偿变动成本，比如生产布匹的价格还不能补偿其消耗的棉花成本等。在西方市场经济中，这样的企业已经关门解散工人了，因为关闭企业可以减少损失。但是在中国，政策性贷款却维持着这些企业继续进行着过时的生产。其原因在于企业提供着职工的就业、住房、医疗、子女教育和退休金等传统的保障和福利。