社会保障制度的建立与完善是国家社会经济发展的重要标志。建国以来，经过几十年的发展，我国的社会保障体系已经初具规模，形成了由国家财政负担的社会救济、社会福利和优抚安置，由国家立法强制实施的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，由国家倡导，用人单位和职工自愿参加的企业补充保险、个人储蓄性保险以及互助保险，以及作为社会保险补充的商业保险等社会保障体系框架。但是，在社会保障中处于最基础地位的社会救助制度的建设步伐明显滞后。

社会救助是一项需要政府、非政府组织及社会各方面广泛参与的系统工程。健全和完善社会救助体系，才能让广大人民群众特别是困难群众基本生活得到保障。改革开放以来，特别是近年来，我国社会救助工作取得了长足发展，发挥了维护社会公平和社会稳定的重要作用，有力地推动了改革开放和现代化建设的发展。与适应社会主义市场经济体制和建立完整的社会保障体系的要求相比，我国现行的社会救助工作还缺乏一个完整的制度体系，存在社会救助法律法规不健全，管理体制不顺，基层机构和队伍薄弱，已有的救助措施得不到充分落实，社会参与不充分，社会救助还未覆盖到农村困难群体等亟待解决的问题。在诸多问题中，完善政策法规，是当前必须解决的首要问题，也是社会救助工作健康开展的前提和保障。

为完善社会救助制度和社会保障体系，维护社会的稳定，保障社会主义市场经济的健康发展，应加快《社会救助法》的立法工作。为此，提出如下建议：

一、《社会救助法》应体现的基本原则

我们认为在《社会救助法》制定中应体现以下几个基本原则：

1、分类管理与按需提供原则(全面救助原则)

所谓分类管理与按需提供原则就是指，针对不同的社会贫困原因和不同种类的社会救助对象提供不同的社会救助方式，按照不同的方法进行管理，从而实现全面救助的目的，因此，也可称为全面救助原则。

2、救助水平与经济发展相适应原则(基本保障原则)

社会救助的标准应是维持被救助者基本生活所需的费用，而不是提供满足其生活所需的所有费用。因而应确定合理的社会救助标准。各地区救助标准应当与当地的生活水平、平均收入、经济发展状况、劳动生产率水平等因素结合起来考虑。中央政府应该提出和确定社会救助支出在当地财政支出中所占比例和在社会保障资金支出中所占比例。

3、普惠与特惠相结合原则(实质公平原则)

社会救助的对象应是符合条件的所有社会成员。只要救助对象的收入或经济状况符合当地政府规定的救助标准，通过法定程序向当地有关部门申请，经有关部门对其经济状况进行调查后，符合条件者即可获得救济。同时，在实现普惠的前提下，对于存在特殊困难或临时性困难的公民，予以及时有效的专项救助或临时救助，以达到社会救助及时、有效、公平的目的。

4、无偿与有偿相结合原则(权利义务相适应原则)

社会救助作为一种针对社会最底层的人的最基本的保障，决定了这种救助应以无偿原则为主。另一方面，从法律本质上的权利义务对等原则而言，享受社会救助权利的公民，必然应承担相应的义务。被救助者应如实申报家庭财产及收入状况、所负担的抚养或赡养义务等。同时，这种义务也可能以物质形态承担，如在特定时期、特定区域的社会救助中，存在救助对象的危困仅仅是临时性的，在开发式扶贫、临时救助或危困原因消除之后，救助对象恢复经济实力的条件下适当的实行有偿原则的补偿措施。

5、输血与造血相结合原则(积极救助原则)

社会救助并非纯粹的金钱资助，还应当考虑如何为贫困者脱贫，对于有劳动能力者，救助的方式可以是提供职业培训，或者是以工代赈，对于农村贫困人口则可以采取各种扶贫措施。这就要求我们在社会救助方面坚持物质资助与帮助自立相结合的原则，在对生活困难者给予物质帮助的同时，根据救助对象的具体情况，可采取生产自救、科技扶贫等方式，帮助救助对象走上自立之路。

6、物质救助与精神安抚相结合原则(人本主义原则)

社会救助应体现以人为本主义的原则。在社会救助过程中贯彻人本主义和人文主义精神，关心爱护被救助者的身心健康;要在精神上予以支持，维护并体贴他们的财产和人格权利，尊重他们的人格尊严，使之认识贫困的社会性和阶段性，减少社会隔离。这是消除贫困不可缺少的条件。

二、《社会救助法》应包含的主要内容

作为社会保障法律体系的一部分，《社会救助法》应具有以下内容：第一部分为总则，这是关于社会救助法的立法依据、宗旨、原则、基本内容、指导思想等内容的规定;第二部分为，主要规定对象、保障标准确立原则、对老年人、儿童、残疾人等特殊人群的救助标准、对不同结构家庭的救助标准等。第三部分为专项救助，主要规定各种专项救助的内容，包括医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、灾害救助、法律救助及其它。社会救助应是一个开放式的法律环境，应随着社会发展和反贫困的需要，增加相应的救助内容，因而其它是专项救助中不可缺少的;第四部分为临时救助，主要规定因灾、因祸、因意外事故、因不可抗力等不可预知的突发性事件引起，需要救助的内容;第五部分为社会互助，规定社会互助的形式、内容;第六部分主要规定法律责任;第七部分是附则。

三、在《社会救助法》立法中应改变重实体，轻程序或实体与程序混为一体的中国立法惯例。

在《社会救助法》出台的同时，就应充分考虑其在程序上的特殊性要求，完成社会救助的程序性规定。在程序规定中主要包括社会救助的申请程序、审批程序、核准程序、组织管理人员与机构、经费管理与支出渠道以及因社会救助引发的行政、司法程序和仲裁帮助程序等。尤其要完善由于社会救助法律行为所引发的行政、司法和仲裁程序。各级司法部门应建立和完善独立的社会保障司法审判庭、行政仲裁庭，专门审理和受理公民认为社会保障权利受到不公正待遇的案件和仲裁申请。