一、城市概况

上海位于北纬3

11

4，东经1

2

12

9；地处太平洋西岸，亚洲大陆东沿，长江三角洲前缘；东濒东海，南临杭州湾，西接江苏、浙江两省，北界长江入海口，长江与东海在此连接。

上海（Shanghai），简称“沪”或“申”，是中华人民共和国省级行政区、直辖市、国家中心城市、超大城市，中国国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，国家物流枢纽。全市下辖16个区，总面积6340．5平方千米，2019年常住人口2428．14万人，户籍常住人口1450．43万人，外来常住人口977．71万人。

二、行政区划

1949年末，上海划分为20个市区和10个郊区。后经多次行政区划调整和撤县建区。据民政部门统计，至2019年末，上海有16个区，共105个街道、107个镇、2个乡、4416个居民委员会和1572个村民委员会。

三、空间布局

形成“一主、两轴、四翼；多廊、多核、多圈”的市域总体空间结构。

1．“一主、两轴、四翼”

以中心城为主体，强化黄浦江、延安路－世纪大道“十字形”功能轴引导，形成以虹桥、川沙、宝山、闵行4个主城片区为支撑的主城

区，承载上海全球城市的核心功能。

2．“多廊、多核、多圈”

强化沿江、沿湾、沪宁、沪杭、沪湖等重点发展廊道，培育功能集聚的重点发展城镇，构建公共服务设施共享的城镇圈，实现区域协同、空间优化和城乡统筹。

四、城乡体系

形成“主城区－新城－新市镇－乡村”的市域城乡体系。

1．主城区

主城区包括中心城、主城片区，以及高桥镇和高东镇紧邻中心城的地区，范围面积约

1161平方公里，规划常住人口规模约

1400万人。

中心城：为外环线以内区域，范围面积约

664平方公里，规划常住人口规模约

1100万人。强化上海全球城市功能能级，推进城市有机更新，增加公共空间和公共绿地，提升公共服务水平、地区就业水平和城市空间品质。

主城片区：规划虹桥、川沙、宝山、闵行等

4个主城片区，范围面积约

466平方公里，规划常住人口规模约

300万人。主城片区与中29心城共同发挥全球城市功能作用，以强化生态安全、促进组团发展为空间优化的基本导向，围绕轨道交通枢纽促进空间紧凑发展，完善公共服务设施。加快产业转型和空间调整，适当增加就业岗位，促进产城融合。

2．新城

重点建设嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城，培育成为在长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市，按照大城市标准进行设施建设和服务配置，规划常住人口约

385万人。

五、土地利用

至2035年，全市耕地、林地等非建设用地占全市陆域土地总面积的53．2％以上，全市建设用地控制在全市陆域土地总面积的46．8％以下。

六、交通规划

构建由铁路、城市轨道、常规公交和辅助公交等构成的多模式公共交通系统，形成城际线、市区线、局域线等

3个层次的轨道交通网络，同时预控研究若干轨道交通通道。至2035年，主城区、新城轨道交通站点

600米用地覆盖率分别达到

40％、30％，全市公共交通占全方式出行比例达到

40％左右，中心城平均通勤时间不超过40分钟。

上海市城市规划管理局核发建设工程规划许可证上诉案

张家麟、李森宝、刘嘉等诉上海市城市规划管理局核发建设工程规划许可证上诉案

上海市第一中级人民法院

行政判决书

（1999）沪一中行终字第78号

上诉人委托代理人顾嘉蔚，上海市浦星律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）上海市城市规划管理局。地址本市斜土路2431号。

法定代表人夏丽卿，局长。

委托代理人叶梅唐，男，该局工作人员。

委托代理人夏建中，男，该局工作人员。

第三人中国海洋石油东海公司。地址本市零陵路583号。

法定代表人陆宝石，总经理。

委托代理人胡益均，男，该公司工作人员。

上诉人张玉英、陆文瑛、王蟾青、夏坤源、刘嘉、赵强华、周益三、顾昌隆、吴菊明、郑沪泽、张玮、曹锡澄、李芷英、吴元甲、朱秀端、杨延秀、李存德、王基堂、忻秀娥、翁玉瑞、胡纹、李森宝、苏鹏飞、王慧英、谢锦木、李文兰、俞伯瑜、周利成、朱玉琴、何蕙、谢明德、奚味源、周炳辉、吴英凡、范道经、张宛平、施振、黄世平、张龙华、孙菊仙、吴卫军、沈大成、刘建民、韩美璋、戎、朱锦文、周志诚、倪鸣春、朱鸿亮、朱霞芬、张根南、赵士林、沙丽娟、韩长荣、商凤阁、张家麟、朱煜敏、赵达阳、丁来祥、吴志泉、黄福海、孙诞、许人鑫、陈嘉洪、魏金肃、张长江、张之虎、于炼、包曼华、张清漳、徐澄波、张国强、张长生、李志英、孔庆和、钱勇、陈中美、王宗铭、丁耀萍、杨宝树因颁发建设工程规划许可证一案，不服上海市徐汇区人民法院（1999）徐行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于1999年7月6日立案，经上海市高级人民法院批准，审理期限延长至11月8日。并依法组成合议庭，于1999年8月11日进行了公开开庭审理。诉讼代表人张家麟、李森宝、刘嘉、沈大成及其上诉人委托代理人顾嘉蔚，被上诉人上海市城市规划管理局（以上简称市规划局）的委托代理人叶梅唐、夏建中，第三人中国海洋石油东海公司（以下简称东海公司）的委托代理人胡益均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审判决认定，市规划局系本市城市规划管理主管部门，依法有权核发建设工程规划许可证。根据东海公司持有的批准文件、交通、卫生、消防、环保等批准意见，确认东海公司具有建造高18．4米，建设规模1886．16平方米，框架结构，5层的海上职工倒班房的条件，向东海公司核发的沪规建（98）0373号建设工程规划许可证，认定事实清楚，符合《中华人民共和国城市规划法》第三十二条和《上海市城市规划管理技术规定》的有关技术指标，适用法律正确，程序合法，应予维持。张家麟等认为该建设工程规划许可证的核发违法，缺乏依据。遂于1999年4月23日作出判决；维持市规划局1998年9月22日核发给东海公司的沪规建（98）0373号建设工程规划许可证的具体行政行为。案件受理费100元，由张家麟等共同负担。

张家麟等对上述判决不服，上诉于本院。

上诉人张家麟等诉称，东海公司海上职工倒班房系单位生活区，属住宅类性质，市规划局核发系争建设工程规划许可证时将其认定为旅馆类进行审核不当。东海公司所持土地使用证的面积为852平方米，而系争建设工程规划许可证认定基地面积为1260平方米，缺乏依据，原审法院判决维持该建设工程规划许可证错误，请求二审法院依法撤销原判及该建设工程规划许可证。被上诉人市规划局辩称，因海上职工倒班房未归入《上海市城市规划管理技术规定》表一罗列的42种建设项目，遂根据东海公司申请的建筑内容及《上海市城市规划管理技术规定》第十一条的规定，确定其为旅馆类建筑。技术经济指标参照旅馆类建筑执行。因海上职工倒班房建设项目属混合类型的建筑基地，其建筑空量控制指标应将建筑基地按使用性质分类划定后，按不同类型分别执行。故上诉人张家麟等认为基地面积应为852平方米，于法不符。系争建设工程规划许可证的核发符合《中华人民共和国规划法》及《上海市城市规划管理技术规定》。原审判决正确，请求依法维持。第三人东海公司认为，因该公司的职工来自各地，海上职工倒班房是为轮班在海上作业的员工来沪短暂休息所建，应属旅馆性质。原审判决并无不当，请求维持原判。

经审理查明，1998年9月22日市规划局根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，核发沪规建（98）0373号《建设工程规划许可证》。该许可证载明：建设单位为东海公司；建设项目为海上职工倒班房；建设位置为长宁区安顺路361弄18号；建设规模1886平方米、围墙7米。核准建设基地面积1260平方米，建设容积率为1．49，建筑密度为31．9％，距北侧建筑间距为17．67平方米，相关侧建筑高度为14．2米，建筑退南侧建筑为21．46米，西南角建筑法线方向无重叠，且间距在10米以上，建筑退用地边界为北：9．88米、南：5．0米，绿化率20％。

被上诉人市规划局在本院开庭审理中，继续以在原审法院已经提供的证据材料为据：

1、1995年5月12日，中国海洋石油总公司（95）海油总（计财）220号《关于海上职工倒班房改建工程立项的批复》，批准东海公司将现有海上职工倒班房拆除，重新建设。

2、1996年3月1日上海市计划委员会投资计划处沪计投通字（96）第056号《文件处理意见通知单》，同意东海公司拆除现有海上职工倒班房并重新建设，建筑面积2500平方米，总投资980万元。

3、上海市计划委员会1996年7月沪计综（1996）11号文附件六《上海市一九九六年国务院各部委在沪直属单位固定资产投资计划》，其中包括东海公司海上职工倒班房。

4、1998年8月4日，上海市园林管理局绿化管理处沪园执（长宁）第218号《上海市建设项目绿化配套方案审核意见书》，同意东海公司倒班房项目绿化配套率20％。

5、1998年1月24日，上海市交警总队批准同意东海公司将海上职工倒班房室内二个车位和30平方米自行车停放处调至室外场地。

6、1998年7月5日，上海市卫生防疫站批准同意东海公司98年4月方案修改设计意见。

7、1998年7月6日市消防局同意对东海公司修改的总平面图和整改的设计方案图重新审批。

8、1998年6月30日上海市环保局批准同意对东海公司修改的总平面图和整改的设计方案图重新审批。

9、1998年8月12日东海公司填写的《上海市建设工程规划许可证申请表》。

10、使用权人为东海公司的虹桥路1167弄21号《房屋所有权证》。

《中华人民共和国城乡规划法》

第十四条城市人民政府组织编制城市总体规划。

直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

第十五条县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。