厦门市在实行村改居、推进城市化建设进程中，城中村征地拆迁难的问题日益突出。城中村的形成具有历史原因，也有现实原因。历史原因主要是在城乡二元管理体制和二元经济结构下形成的。现实则表现在城市化进程快速发展，大量征用农村土地，失地村民的户籍身份虽然改变了，但其宅基地权属、经济组织形式仍然保留了原来农村的形态，形成了城中村。土地制度的二元性是城中村形成的核心的因素。目前，湖里区已基本完成村改居工作，原村民一夜之间变为城市居民，村委会变更为居委会，但其土地性质仍然是集体所有制。辖区内16个市重点建设项目，均涉及城中村的征地拆迁问题。因征地拆迁引发的群体性事件、暴力抗法事件时有发生，因征地拆迁引起的行政诉讼案件剧增，2008年度湖里区行政应诉案件共81件，比上一年度骤增78件，增幅达26倍。

一、城中村征地拆迁困难的主要特点

房屋拆迁难可以说是一个普遍存在的现象，但城中村房屋拆迁比城市房屋拆迁更难。与城市房屋拆迁相比，城中村的征地拆迁不仅涉及农村房屋的拆迁问题，还涉及集体土地征用问题，涉及失地农民的就业安置问题，涉及集体资产改制问题，涉及农村传统风俗和文化的传承等问题。在推进城市化进程中，因村改居带来的安置、婚嫁、迁徙、入伍、上学、就业等各种问题和矛盾逐渐凸显出来。特别是征地拆迁，给予被拆迁户的是一次性经济补偿，而安置工作涉及被拆迁户的长远利益，目前失地农民社会保障尚不健全。岛内城中村的被拆迁人大都以房租为主要家庭收入，尽管被征地拆迁后可领到一笔可观的补偿安置费，但近年来他们赖以生存的房租收入却因征地拆迁而减少了。因此，部分被拆迁人往往利用一切手段拖延拆迁进程，争取维持现状继续收取高额房租，从而影响征地拆迁工作进程。

目前的征地拆迁工作是建立在市场经济体制上的，有的拆迁人就是企业，征地拆迁的目的就是出让土地、开发商品房赢利，体现的是企业或个人利益。在此情况下，被拆迁人不会牺牲自己的利益去满足企业赢利的目的。相反地，村(居)民会最大限度地争取自己的利益，拆迁钉子户的出现也就成为市场经济条件下的必然现象。

在城市化推进过程中，城中村征地拆迁困难重重，违法建设却屡禁不止，甚至出现了哪里要拆迁，哪里的违建抢建最凶猛现象。据湖里区城市管理行政执法局统计，2008年，共查处违法建设2195处，2009年1至9月，共查处违法建设1258处。

由于农村征地拆迁的相关法律法规和政策尚不健全，随着村(居)民维权意识、法律意识的提高，被拆迁人对征地拆迁的不满，改变了以往简单粗暴的聚众闹事、围堵交通、群体上访等的方法，转为寻找法律和政策的软肋，采取缠诉软拖硬磨的方法拖延搬拆。如湖里枋湖片区征地拆迁过程中，枋湖村民80人筹集巨款从北京聘请知名律师提起行政诉讼，以拆迁许可违法提起行政诉讼。在历时一年多的诉讼期间，整个片区的征地拆迁工作几乎处于停滞状态，严重影响市重点项目的建设。

二、城中村征地拆迁困难的成因分析

当前，城中村征地拆迁困难重重，重点建设项目进展缓慢，造成这一局面的原因比较复杂，既有法律和政策方面的原因，也有历史和现实的具体原因。具体表现以下几个方面：

(一)政策和法律不完善的原因所致

征地拆迁相关的法律法规尚不健全。对于城中村的征地拆迁工作，目前仅以《城市房屋拆迁管理条例》、《厦门市城市房屋拆迁管理规定(修正)》等法规规章来调整这一涉及群众根本利益的事项显然不够。虽然我市先后出台《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》、《厦门市人民政府关于完善征地拆迁政策的若干意见》、《厦门市人民政府关于征收集体土地非住宅房屋拆迁的若干意见》、《关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见》等规范性文件，但对集体土征用和城中村房屋拆迁的立法工作还是不完善的，征用农村集体土地以拆代征的习惯做法已经成为依法行政的绊脚石。

政策方面的原因突出表现为征地拆迁补偿标准不统一、不规范。主要是：

1、补偿标准不统一。一是不同片区存在不同标准。由于区域、时间、项目性质以及拆迁人的不同等原因而产生的补偿标准的不一致，在一定程度上说是正常的，但如果补偿标准过于参差不齐，悬殊较大，就易造成被拆迁人的互相攀比，容易引发矛盾。二是新旧补偿标准不一引起被拆迁户不满。我市对住宅、非住宅房屋先后出台不同的补偿标准，又因项目不同、拆迁人不同出现一村一策的补偿标准，被拆迁人大多会选择对其有利的标准，而不论新旧时效等问题，阻挠、影响征地拆迁工作进程。如环湖里大道与仙岳路扩征段(市重点项目)的交叉范围的拆迁工作，曾因此停滞不前。

2、补偿标准市场化建设不规范。应该说补偿以市场为标准是比较客观公正的，对双方而言都是公平的。但在现实社会中，房屋及附着物的补偿标准或市场中准价的确定是一个非常复杂的问题，单纯依靠以中介机构的评估报告作为补偿标准是远远不够的，而中介机构的评估是否客观、公正，尚缺乏健全的监督机制。如原告黄某某诉被告市土房局强制拆迁补偿决定纠纷一案，因同一地块先后委托同一家评估机构进行评估，二份评估报告结果相差400余万元。这不能不引起讼争纠纷，同时也说明目前我市在拆迁人与被拆迁人之间尚没有实现公平的市场化基础。

3、补偿标准不全面。征地拆迁补偿项目繁多，既有厂房、住宅、非住宅等不动产，也机器设备、家具等动产，还有林木、花卉等等，补偿标准不可能面面俱到。而一旦没有标准，补偿就只能由拆迁双方讨价还价，要么拆迁人咬牙以高标准满足被拆迁人的要求，要么拆迁人以耗时间、延长工期为代价就低补偿拆迁人。

(二)安置工作滞后所致

安置房建设滞后，安置房的选址、设计和供给数量不足等问题，均容易引起村(居)民的不满，造成被拆迁人不愿意搬迁。安置房建设滞后的主要原因包括：一是原代建机制不完善。因代建机制一直调整，目前存在三种代建机制，各方责任不清，影响安置房建设进度;二是建设用地选址和建设方案因村民意见难以统一而频繁调整，造成项目重复批件、基建手续重复办理，影响建设进度;三是征地拆迁、返迁安置困难。安置房用地同样需要腾地拆迁，短时间内完成征地拆迁和安置房建设确实难以做到。这将造成被拆迁人租住房周转时间长，政府承担双倍周转费用，且被拆迁人因返迁费不断增加更不愿及时返迁安置小区。