某市国土资源局于1995年与该市A公司签订了国有土地使用权出让合同，将5000平方米工业用地出让给A公司。A公司取得了土地使用证，并于当年竣工投产。2008年，由于规划调整，经市人民政府批准，A公司所在地块变更为商住用地，双方重新签订国有建设用地使用权出让合同，约定A公司需于2008年12月31日前动工建设，2010年5月31日前竣工。出让合同签订后，A公司缴清土地出让金，换发了土地使用证，并平整了该块土地。

2010年1月，因债务纠纷，法院裁定查封了A公司的土地，查封期为两年。2012年，法院续封一年。

2012年，该市国土资源局认定A公司该地块为闲置土地，拟收回A公司的建设用地使用权，并进行处置。A公司认定，其土地被司法查封，不应当认定为闲置土地，国土资源局不能收回该建设用地使用权。

本案的争议焦点有两个，一是A公司的土地是否属于闲置土地?二是司法查封的土地是否可以按照因政府原因造成土地闲置的情形进行处置?

【解答】

认定闲置土地，请对照这四条标准

按照2012年《闲置土地处置方法》(国土资源部令第53号，以下简称53号令)对闲置土地的定义及相关概念的解释，可以将闲置土地认定标准归纳为以下几点：

一是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得开工许可证，在合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的。

二是已动工开发进行挖基作业，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的。

三是除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足百分之二十五的。

四是已动工开发但中途中止开发建设满一年的。

就A公司所属土地的开发现状而言，一是其仅进行了土地平整，没有进行挖基作业;二是也没有进行任何开发利用，投资额未达到总投资额的百分之二十五，符合对闲置土地认定标准，应当认定为闲置土地。

司法查封的土地，应按照政府原因闲置的情形处置

笔者认为，现行法律法规中尚未明确司法查封是否属于政府原因，但是在闲置土地处置时，应当参照政府原因造成土地闲置的情形进行处置。这是考虑到以下几点：

一是以2008年国土资源部《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》(国土资发〔2008〕178号)为参考，土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认为闲置土地。

二是就司法查封性质而言，其目的是防止债务人转移资产，侵害债权人合法权益。债务人在已被查封的土地上继续进行开发建设，一旦法院判定以土地作为资产清偿债务时，其开发建设成本将不计入土地资产，债务人前期投入将化为泡影，因此债务人不会在被查封的土地上继续进行投资建设。

三是在实践中，部分地方在认定闲置土地时，将司法查封纳入了政府原因的范畴。

综上，笔者认为，A公司的土地符合闲置土地的认定标准，可以认定为闲置土地。但在闲置土地处置的时候，应当充分考虑造成土地闲置的原因，参照因政府原因造成土地闲置的情形进行处置，不应收回A公司建设用地使用权。

司法查封是否属于造成土地闲置的政府原因这一问题，在实务界与理论界已经讨论了很久，建议有关部门在政策制定过程中，对此种情形予以明确。