行政诉讼审前程序，是指从提起诉讼直至开庭审理前，双方当事人在法官的指挥和主持下，为开庭审理和解决纠纷而依法采取一系列审前准备行为的诉讼阶段。

（1）行政诉讼审前程序是为开庭审理和解决纠纷而进行的一些准备行为，那么题中之义便是效率的价值。另外行政诉讼审前程序有助于保障当事人程序诉权的实现。行政管理关系中，行政主体享有较多的权力，二者具有不对等、不平衡的关系。在行政诉讼中，为了实现行政主体和行政相对人地位的一种平衡，有必要给予处于弱者地位的行政相对人以更多的程序保障。行政诉讼的审前程序即可以实现对行政相对人程序权利的保障，具有程序正义的价值。

一、我国行政诉讼审前程序的现状

我国《行政诉讼法》第四十三条规定：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。这项规定，目前只能称之为审理前的准备，而不能称之为审前程序，更不用说关于审前程序运行的独立性和程序性保障。根据最高人民法院《关于贯彻行政诉讼法若干问题的意见(试行)》，对行政诉讼法未作规定的，可以参照民事诉讼法的有关规定。因此，我国行政诉讼庭前准备基本上沿用了民事诉讼庭前准备模式，没有考虑到行政诉讼的具体特点。

（2）参照我国《民事诉讼法》中有关规定，当事人将案件起诉到人民法院，人民法院受理以后，案件并不是直接进入庭审阶段，而是法院以及当事人要做一些准备，这些准备工作主要包括如下活动：

1、向当事人发送起诉状和答辩状副本;

2、组成合议庭并告知当事人合议庭的组成人员及有关的诉讼权利和义务;

3、审核诉讼材料，调查和收集证据;

4、更换和追加当事人;

5、确定开庭审理的时间、地点，并通知当事人和其它诉讼参与人参加庭审活动。

通过上述活动可以得出：1、行政诉讼审前程序的主要运作主体是人民法院。当事人只是处于一种被通知和告知的地位，没有实质参与到行政诉讼审前程序的机会。这样，行政诉讼的审前程序就异化成为形成法院判决的一个前环节，当事人的程序参与性没有保障。可以说是当事人的主体资格缺失（3）。2、通过法院进行的上述活动，还可以得出行政诉讼审前程序只是法院开庭审理案件的一个服务程序，无法发挥案件分流的功能，只是庭审程序的一个附属程序，不具有自己独立的程序地位。

二、国外有关行政诉讼审前程序的规定

下面介绍一下外国有关审前程序的规定，主要以美国和的法国为例。

(一)美国

在美国，既没有相应于我国人民法院行政审判庭的专门行政审判机构，也没有与我国行政诉讼法相对应的专门调整行政审判的统一行政程序法典。美国法律用语中与我国行政诉讼一词含义相近的是司法审查。

（4）在行政法学中讨论的司法审查，指的是法院审查行政机关的行为，包括正式程序的裁决行为在内，是否符合宪法和法律。这种审查在美国都有普通法院执行，在法律没有特别规定时适用一般的诉讼程序。

（5）美国的审前准备程序经历了几次发展和演变，目前由审前会议、诉答程序和出示证据程序共同构成。

（6）美国审前准备程序中，证据开示与审前会议主要解决争点整理的问题。最初，美国民事诉讼中的诉答程序承载着争点整理的任务，但由于其自身复杂加之未能为当事人收集证据提供充分的程序保障，1938年联邦民事诉讼规则简化了诉答程序，将争点整理让位于证据开示与审前会议来完成，诉答程序仅仅期通知诉讼的作用。

（7）

(二)法国

在法国行政诉讼当中有一项预审制度，是指正式开庭审理之前，由预审法官认真阅读诉讼材料，进行调查研究，查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可判决状态的诉讼程序。

（8）预审制度在法国主要发挥如下功能：整理和固定诉讼请求;交换和固定证据;归纳诉讼争议;促进合意解决纠纷。

（9）在法国，预审制度奉行的是书面审理主义和职权主义，强调法官的积极能动作用，在保证庭审过程的顺利进行和提高诉讼效率方面有很大的积极作用。

三、完善行政诉讼审前程序的设想

由于司法裁判权的属性即裁判者必须是中立、消极的第三方。还要考虑到审前程序的特定的价值和功能，即要形成案件的争点和固定证据，因此比较稳妥的做法就是建立以当事人主义为主，以职权主义为辅（10）的模式。实现审前程序地位和价值的独立性。

(一)为了防止法官先入为主的问题，建立独立于庭审法官的审前法官制度。

（11）设置审前法官与庭审法官相分离的制度可以最大限度的防止法官的预断。在行政诉讼的审前程序中，法官并不是完全消极无为的，为了实现审前程序的目标，审前程序的法官也必须有相应的权力配置。其中法官的权力除了目前其正在行使的以外，还要有保证审前程序顺利进行的主持、监督审前准备程序的权力、对妨害诉讼的行为予以制裁、排除的权力、以当事人申请签发调查令或以当事人申请进行调查取证等方面的权力。因此未来我国审前程序改革中，应考虑在实现审前程序目标的同时赋予审前程序独立的程序地位。

(二)将审前准备程序划分为证据交换和审前会议两个阶段

在美国审前程序中存在证据开示制度。这项制度的主要功能就是防止由于信息不均衡带来的证据突袭，在程序上保证双方当事人的平等的诉讼地位;另外证据开示还有助于形成案件的争点，避免庭审过程中的反复造成资源的浪费。我国可以借鉴美国的证据开示制度，建立起适合我国的证据交换和审前会议制度。证据交换主要要双方当事人及其诉讼代理人在审前法官的主持之下提出诉讼请求或反驳诉讼请求，并进行证据展示;在审前会议阶段，双方当事人及其诉讼代理人就审理对象提出意见，并对案件证据进行认可或提出异议，然后由法官归纳双方争议焦点和最终整理、确定提交庭审的证据和争点。（12）