“十四五”时期是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是保定在新的起点上推动创新发展、绿色发展、高质量发展，加快建设京津冀世界级城市群中的品质生活之城的关键五年。市委对建议稿起草和规划编制工作高度重视，成立领导小组，深入开展专题调研，多次召开市委常委会（扩大）会议研究，两次召开由全国顶尖专家参加的座谈会，并面向全社会开展献计献策活动，通过多种途径广泛征求基层群众、专家学者及社会各界的意见建议，使文件起草过程成为发扬民主、开门问策、集思广益的过程。大家一致认为，“十四五”时期的国内外环境正在发生深刻复杂变化，但总体上看，我国发展仍处于重要战略机遇期，保定发展具有独特优势和难得机遇，科学制定“十四五”规划《建议》，对于保定未来发展具有十分重要的意义。

城市建设征地和拆迁的利益相关者分析框架

1、利益相关者识别

利益相关者，指极其有可能受拟议中的某项干预活动（无论是积极或消极）影响的或者指那些会影响到这项干预结果的人、群体和单位［。利益相关者分析（Stakeholderanalysis）现成为发展领域甚为流行的分析工具，该理念及其方法对于冲突管理等有重要意义（Ramirez1999）［5］。城市建设征地和拆迁中涉及的利益相关者有：地方政府、开发商、失地农民／被拆迁人等。

2、利益相关者利益关系分析

2．1地方政府

地方政府要发展城市，完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置，充分发挥城市的＂聚集效应＂和＂规模效应＂。理论上，征用权是政府用来提供非排他性和非竞争性产品，而不是私人产品。

政府征用土地的成本主要是其给予被征地人或拆迁人的补偿，而不是被征地预期的价值（市场价值）或协议价，政府征用成本应该在补偿（＂合理的市场价值＂）与协议价之间相机抉择，兼顾公平与效率。

政府征用土地的收益。政府不可避免地要做出一些它认为出于公共利益考虑的决定。如果每个社会成员都对政府讨价还价，追求无限度的经济补偿，甚至出于情感上的考虑，那么协调成本、交易成本过高，效率问题无法解决，如一些发达国家，日本为了动迁几户人家，花费了数十年，最后还是只能道路改线。政府征用土地的收益主要表现在：实现了政府的目标，促进了公共利益，政府获得了一定的财政收入。由于这种潜在收益的大量存在，使的政府对征用权的使用就存在极大偏好。征地和拆迁成为城市新增建设用地和旧城改造唯一来源。目前，我国土地不能交易，最终导致土地产权的拥有者（农民或被拆迁人）在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参与谈判。当前，土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空间。有关资料显示，土地增值收益占51－93％［6］，政府通过＂征用－转让＂这一过程，获得了大量的权利租金，这也是旧城改造（扩张）遍地开花的一个原因，利益的驱动，为政府＂政治创租＂创造了环境。自改革开放以来，通过征地－转让过程，政府从农民身上拿走了大约20000亿元，而经济利益的实现，又伴随着项目引进、开发区的设立、政绩积累的政治利益。

2．2开发商

城市建设征地和拆迁中灰色地带（巨大寻租市场）的存在，正如土地流转市场的垄断一样，是他们创造利润的一个重要基础。开发商则追求企业利润最大化，热衷于城市开发，他们在城市建设中获益。他们很少能承担起企业社会责任，尤其是在中国的城市化和改革进程中，往往致力于寻求政府？准租＂，在一定程度上侵犯了农民的利益。

2．3失地农民／被拆迁人

城市建设征地和拆迁对农民的影响是两方面的，既有不利影响，也有有利影响。农民在一定程度上也是＂经济人＂，他们也会考虑进城成本和进城收益，冲突的产生也是因为他们进城成本和进城收益的现实或预期的巨大反差，从而导致的失衡。一方面，从进城收益的角度，农民可以通过城市建设征地和拆迁，可以获得相应的利益补偿（但制度设计不尽合理），改变现有的生产和生活方式，离开公共设施和基础设施不完善的乡村（城乡接合部），城市建设征地和拆迁对于他们来说，在这一点上也是一个好的契机，正如三峡外迁移民；另一方面，从进城成本的角度，农民在城市建设和拆迁中失去了赖以生存的土地，并丧生了依附于土地的相关权益，如土地收益权、土地处置权等，而且失去了农民花大半辈子建起来的房子，同时打破了他们对熟悉环境的依赖，他们的社会关系也会受到影响或打破，生存成本增加。从农民的角度看，由于受其自身视野的局限，对于进城收益往往不能全面观察和考虑，而对于失地引起的成本却看得很清楚，这使得农民在征地过程中就自觉地产生了一种抵触情绪，滋生了冲突。现阶段城市建设征地和拆迁中冲突产生得根源不是征地行为本身，而是不利影响没能有效的控制，缺乏利益主体之间利益协调机制，而出现利益冲突局部激化。

无论政府主持为公共利益的项目，还是开发商的经营性项目带来的拆迁，对于被拆迁者而言都有可能存在不公正。在作为谈判对象的地方政府或者从地方政府手中购买了土地使用权的发展商面前，失地农民／被拆迁人总是处于弱势的位置，他们的谈判能力不对称。在政府的公权力尚缺乏充分制约的转轨期间，政治创租及倾斜的制度设计更容易产生不公正的现象。

《中华人民共和国城乡规划法》

第十四条城市人民政府组织编制城市总体规划。

直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

第十五条县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。