公共利益的外延无限扩大，造成土地市场的混乱，法律的严肃性丧失，是对法治建设的冲击

编者按由上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，失地农民累计已达4000—5000万之多，并以每年至少300万的速度递增。现今，失地农民已成为较庞大的社会弱势群体。浙江大学林学院副教授王国林，耗时两年之久，深入沿海地区的一个县，调查57个村，以深度访谈的形式与900多位失地农民接触，获取了大量的第一手资料，最终完成了《失地农民调查》一书。下文即是作者在实地调查研究的基础上形成的些许省思。

赞成征地与反对征地

农民对征地的反应主要分为两种，一种赞同，另一种反对，前者为数有限，后者是绝大多数。他们所处的境况不同，对土地的认识不同，形成截然相反的去留意识。

赞同征地的一般为青年人，他们不愿干农活，多年未曾下田，土地转让有钱可得，还可以消除“恐农症”。有实业的人和长期在外务工的人，无暇顾及农田，导致抛荒，有碍观瞻，心中有愧，土地转让视为“脱罪”。有女行将出嫁的农户，早转让可以分到钱，对征地迫不及待。征地没有波及的村庄，见附近村征地分钱，心头发痒，渴望本村土地也征走一部分，在用钱上潇洒一回。他们都是土地被征的推动者，人数依次递减，但不是土地转让的主流群体。

与以上群体相反，绝大多数农民有一种土地情结，任何力量都难以割舍。他们世代耕种，沉淀数以千年的血汗，每一寸土地都是侍弄的结晶。如上世纪70年代的“园田化”和“改田造地”运动，经历者都体会到耕地的来之不易，改变土地用途，没有人可以接受。征地要毁去他们的家园，离开祖辈生活的地方，归宿感和认同感产生抗拒力，阻止征地。“4050”群体文化技能低，不能实现劳动力的过渡，而留住农田可以耕作到丧失劳动力为止，他们不愿失地。沿海地区的生活水平高，务工的工资要求高，企业倾向于招收非发达地区的民工，可以降低支出，导致“排内”现象的发生，加强农民的护地心理。土地是稀缺资源，存在升值的潜力，农民“惜售”。征地补偿费过低，没有公理可言，农民宁可保留土地。土地情结的存在，却被有关部门忽视，出现征地普遍受阻的局面。

农民护地相当普遍

农民不认同征地，必然表现为现场阻止，上访上诉，甚至罢免签约卖地”的村官。护地处处发生，某县银秀村的个案具有典型性，可以推此及彼。

银秀村的200亩水田由村官暗中签约，村民获悉后立即表示反对，征地部门将土地补偿费打入存折，分送到每户，村民没有被金钱所诱惑，坚决拒收。此时村民对土地法一片空白，意识到盲动的不可取，村民骨干主动学法，多次组织村民代表集中学习。通过学法，懂得农民的权利，感到理直气壮，甚至可以应对征地部门请来的律师。

村民在田间搭棚守夜，以示护地的决心。征地部门被迫让步，耕地4年保持原样。

情绪激昂的村民启动罢免村主任的程序，接着改选新人，出现该县史无前例的事情。

诸如此类的护地发生在大多数被征地村庄，说明时下的征地农民不认同，我们不能不进行反思，通过调整政策来弥补缺陷，达到公平公正，构建和谐社会。

如何减少护地发生

目前，土地并存两种所有制，实际上不平等，集体所有的土地处于从属地位。《土地管理法》规定建设用地必须从国有土地上取得，而国有土地极为有限，势必通过征收的办法，迫使集体所有的土地让渡，出现国有土地吞并集体土地的现象，存在明显的不公。

2004年的中央一号文件提出集体土地直接进入市场的改革思路，就是要解决土地市场上不平等问题，只有这样，才能体现《宪法》精神，使集体土地与国有土地处于对待的地位。

征地的前提必须符合“公共利益”，此类征地数量有限，但现实中用地必征，与《宪法》相违。公共利益的外延无限扩大，造成土地市场的混乱，法律的严肃性丧失，是对法治建设的冲击。征地应有约束性，严守公共利益的范围，保护耕地，减少失地农民。突破公共利益的征地，不具有合法性，不能面对农民，往往以暗箱操作完成。应该严肃法律的程序，宣布没有农民认可的征地无效，以此限制村官膨胀的权力，实现土地市场的阳光性，推进以法治地局面的实现。

征地合法化，补偿不能限于一种模式，一次性货币补偿过于简单化，应有租赁、入股等形式供选择。高速公路之类征地，已不完全在公共利益的柜架内，但给农民的补偿非常低。农民知道，高速公路的收费是营利性的，收入稳定，土地入股，可以共同享受利益的分配，但被排斥在外。改变一刀切的补偿方式，使农民既是贡献者，也是受益者，消除对征地的行动和心理对抗。

事实说明，补偿费的标准非提高不可，国外公共利益的征地按市场价补偿，我们达不到这一点，也应与时俱进，不断有所提高，照顾农民的切身利益。

任何地方都有矛盾，不可调和时将诉诸法律，但征地却例外，农民不能通过法院挽回权益的受侵。在一个法制的国家里，法院的大门不向被征地农民敞开，是不正常的。这种现象不能再继续下去，不然，行政权力不受约束，征地肆无忌惮进行，耕地得不到保护，受损的将是整个社会。司法部门必须明确规定，法院要向征地诉讼敞开大门。依法论曲直，是法律的本质，回避一时，不能永远回避，迟纠正，不如早纠正。