目前，我国行政法理论界对什么是滥用职权争论较大，有些学者参考国外情况列举了很多滥用职权的表现。笔者认为，首先应当统一滥用职权在理论上的含义，在此基础上才能较准确地把握滥用职权的表现。所谓滥用职权，是指行政机关具备实施行政行为的权力，并且其行为形式上也合法，然而行政机关行使权力的目的违反法律、法规赋予其该项权力的目的。

滥用职权实际属于权力的不正当行使。构成行政滥用职权应当具备以下要件：

1、行政机关实施了属于其权力范围内的职权。滥用职权的行政机关所实施的权力，应当是自己的权力。如果行使的权力不在其范围内，则构成超越职权而非滥用职权。有实施行为的主题资格是滥用职权的第一个条件，这是与超越职权的最大不同之处。

2、行政机关实施了行为，如果行政机关仅仅存在违反法律规定的宗旨和目的的意图，而客观上并未实施任何行为，也不构成滥用职权，并且这时的行为在形式上应当符合行政行为的过程要件，否则，一般应分别依据《行政诉讼法》第54条第1项、第2项、第3项、第4项加以撤销，而不以滥用职权论。行政机关实施了表面上合法的行政行为是构成滥用职权的又一条件。

3、行政机关行使权力的目的违反了法律法规赋予其该项权力的目的，从根本上说，法律法规赋予行政机关行政权的目的，是为了保证其完成行政管理的任务，为其实施行政管理提供方便和条件。当然，就每一个具体的法律、法规而言，其目的自然有所不同，但这些不同应当是在符合上述根本目的的前提下的个体差异。行政机关行使权力就应当符合这些目的，真正将权力用于维护国家利益，维护人民群众的整体利益，而不能出于行政机关或其工作人员自己的利益来行使权力，诸如以权谋私，刁难、报复被管理者等，都是不正当行使权力，因此，滥用职权必须是故意才能构成。

总之，行政机关出于违反法律宗旨的主观上故意，客观上实施了符合其职责范围的权力，就构成了滥用职权。其本质特征是主观违法，不正当地行使权力。

笔者认为，把握滥用职权，应注意其与超越职权的不同。两者的不同可以概括如下：

1、两者的主观条件不同，滥用职权必须是出于故意，即行政机关明知其行为违反法律宗旨，而积极实施该行为，谋取不正当利益。而超越职权则既可能出于故意，如行政机关明知没有某项职权，却仍行使该项权力，也可能出于过失，如对自己的职权理解不清或发生误会等。

2、行为的外部表现形态不同。滥用职权的行为表面上是符合行政行为构成要件的，从主体、权限、程序、内容上均符合法律规定；而超越职权是不符合行政行为构成要件的，即权限不合法。

滥用职权在行政管理中的表现是形形色色的，国内学者对此作了多方面的概括，但笔者认为有一些概括是值得商榷的，如动机不良。滥用职权的根本特征就在于行政机关违反法律宗旨，出于不正当的动机和目的行使权力。因此，动机不良不能作为滥用职权的一种表现，而应当属于滥用职权的根本特征。

滥用职权的所有表现都应当是出于不良动机和目的，因此，笔者将滥用职权的表现概括如下：

1、为了行政机关的小集团利益或管理者个人的利益，故意考虑一些不相关因素或者故意不考虑一些应当考虑的因素。在实施行政管理时，行政机关应当严格按照法律、法规规定的各种因素来考虑应当如何处理，如果为了不正当的动机，故意地“考虑不周”则构成滥用职权。如行政机关在对违法者实施处罚时，往往对关系较好的同学、朋友等网开一面，减轻处罚或不处罚，这就是管理者考虑了自己与被处罚者之间的关系这一在实施处罚中不应当考虑的因素而导致的滥用职权。

2、故意迟延和不作为。行政机关依法负有作为义务，也明知自己的职权，为了达到个人目的，往往以“研究研究”、“考虑考虑”等理由搪塞当事人，或者暗示各种条件；在条件没有满足的情况下，不履行职责，而在条件满足后则立即作为，这种情况特别在法律、法规没有规定时限的情况下更为严重。

3、不一致的解释和反复无常。前者指行政机关在适用法律、法规、规章时，对某些规范不经法定程序故意随意解释，而这些解释往往相互矛盾和抵触，如果将这种不一致的解释运用于同类的不同案件，就构成权力的滥用；后者是指在事实和其他情况没有变化的情况下，因为其他因素的影响，行政机关朝令夕改，经常变换自己的主张和决定，以达到非法目的。行政机关对于法律、法规等的解释以及已经作出的决定，对行政机关本身也应当有拘束力。如果行政机关为了自己的目的随意变化，也构成行政权的滥用。

4、不当授权和委托。这是指本应该依法由法定行政机关行使的职权，因某种利益，如权钱交易等，行政机关擅自将行政权力授予其他组织或公民个人去实施。即行政机关不是从行政管理的实际需要去授权或委托，而是运用授权或委托谋取不正当的利益，这也是滥用职权的一种表现。

作者单位：江西省鄱阳县人民法院