市建设的难点在棚户区改造，棚户区改造的难点在棚户区拆迁。由于大量违章搭建、人户分离等问题没有得到有效的控制和管理，许多历史积累的矛盾在棚户区改造和拆迁过程中集中表现出来，大大增加了拆迁的难度和成本，容易造成负面的社会影响。

一、棚户区改造与房屋拆迁存在的问题

（一）拆迁法律有待完善

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新拆迁条例）于2011年1月21日起正式颁布施行。新拆迁条例侧重于被征收人权益保护和为严格征收程序提供制度性保障等，有助于规范拆迁活动、保障被拆迁人的合法权益。新拆迁条例第二十四条第二款的规定，对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。房屋建筑是否合法由政府组织国土、规划、建设、房产等部门审查予以认定，这种把拆迁和认定违法建筑两种工作职能混在一起的做法，既做裁判员又做运动员，为政府拆迁带来很大方便。

（二）拆迁补偿不尽合理

1、补偿范围不合理

拆迁补偿中房屋的评估价格通常也只限于财产权补偿中的直接损失补偿，不包含土地出让金、救济补偿、搬迁的合理损失费以及其他一些隐性损失等。而商品房销售价格除土建成本外还通常包括土地出让金、市政建设配套费、经营成本及利润等。由此看出，被拆迁人的利益受到损害，而这些在拆迁补偿中都未得到体现。

2、补偿标准偏低

拆迁补偿标准偏低，与市场价格脱节严重，是拆迁过程中补偿不合理的普遍现象。实践中对拆迁房屋的补偿通常以《拆迁许可证》核发之日作为估价时间点，问题是，在当前房价快速上涨时期，一旦拆迁持续时间较长，房屋的价格变化较大，被拆迁居民和拆迁公司就会对评估价产生分歧。同时，被拆迁居民只能通过市场途径、按照市场价格购置新住房，动态的市场价格和静态的评估价格之间的差距随时间流逝而不断拉大，更加剧了拆迁矛盾。

3、补偿不合理的其他表现

（1）对成套房的拆迁补偿实际上较旧屋区房屋要低。

成套房屋和旧屋区的拆迁补偿方案中货币补偿标准是一样的。但在实际操作过程中，这两种类型的房屋得到的补偿和安置存在较大差异。这也是在拆迁过程中成套房难拆的原因之一。

这里的成套房，指的是参加单位房改的有个人产权的住房，较旧屋区房屋，有产权相对明晰、较少违章搭盖、面积相对固定、居住条件较好等特点。旧屋区的房屋，年代较为久远，虽多数有产权，但违章搭盖的简易房面积很大。

对成套房而言，产权面积在产权证上明确规定得很清楚，所以补偿时基本严格按照拆迁补偿规定执行。旧屋的房屋结构、质量不如成套房，价值理应比不上成套房，但有些实际情况中简易搭盖部分也得到了货币或是产权面积的补偿，造成成套房居民心理极度不平衡。

（2）钉子户比先签订协议的被拆迁人获得更多补偿。

钉子户索要天价赔偿款事件在不少地方时有发生，造成多闹多得的怪现象，就产生了征地难、拆迁难、建设难等诸多社会问题。

4、评估机制不规范

房屋拆迁补偿金额主要由房地产评估机构根据被拆迁房屋市场评估价值来确定，由于拆迁纠纷的核心问题是补偿金额的多少，而拆迁评估是确定拆迁补偿金额的重要依据，评估结果是否公正、准确将直接影响到拆迁双方当事人合法权益。在实际拆迁过程中，不规范的非市场化的拆迁评估行为大量存在，因此，对于如何避免评估公司违规行为的问题已经成为当前拆迁矛盾纠纷的焦点。因此，房屋拆迁制度中的评估机制亟待进一步完善。

5、拆迁操作程序配合衔接不够

新拆迁条例规定了拆迁人、拆迁实施单位、评估公司的各项职责，但在实际操作上各方缺乏沟通、衔接和配合，造成工作脱节，给拆迁工作带来了一定难度。例如评估公司公开摇号产生，拆迁单位对其没有约束力，不能全力配合动迁人员在评估结果解释等方面做工作。另外，新拆迁条例对拆迁人提出不少要求，原来拆迁实施单位可一次性统一办理的事情由拆迁人负责，有些拆迁实施单位不愿接受全权委托。而拆迁人短时间里培养不出对拆迁程序熟悉的专业人员，造成前期手续办理时间过长，一旦遇到问题时双方相互推诿，增大拆迁成本。另外，评估机构由被征收人确定，如果就是不想拆，被征收房屋的所有人不选评估机构，怎么办？被拆迁人在什么情况下是选择放弃了自己选择评估机构的权利，这就需要更加细致的办法出台。

（三）拆迁政策不够透明

根据《行政许可法》要求，行政许可一般只能由行政机关实施。而各地的拆迁管理办公室一般隶属于作为事业单位的房产管理部门，严格来讲，这些拆迁管理部门不具备行政执法主体资格，所以拆迁听证会的组织、违法拆迁的查处等都面临非常被动的局面，导致职责不明、职能不分、关系不清。多数被拆迁者认为拆迁工作侵犯了他们的利益，自己得到的补偿安置低于政策标准，与之相反，多数拆迁实施单位表示安置补偿高于政策标准。正是拆迁政策不够透明，宣传力度不够大，导致拆迁双方对补偿安置标准认识不一致。

（四）安置不合理现象

一是安置房源不足，房源紧缺；二是安置房与拆迁居民的期望有差距，如：地段不佳、相关的配套设施欠缺、价格不合理等，难以满足拆迁居民的实际生活和工作需要。

二、棚户区改造与房屋拆迁的建议

1、明确职能定位

我国许多经济建设项目都是由政府直接投资建设的，政府又是审批者，又是建设者，造成利益边界模糊不清的状况。政府是管理者而非经营者，政府的公共性职能体现在为民众提供公共产品和公共服务，而不是直接参与经济活动，应由过去的行政管制型和生产建设型向社会管理型和公共服务型转变。应加快行政体制改革和政府职能转变，采取适当的公共政策，构建良好的利益协调机制，使各种利益关系达到一种良好的均衡状态。

2、建立协调机制，化解拆迁矛盾。

在拆迁工作中，除坚持过去行之有效的措施和方法外，可考虑在更大范围内，统筹政府和社会资源来解决一些特殊问题。尤其是对确有实际困难的拆迁居民，可考虑运用社会救助和慈善等方式给予适当照顾，以避免其他拆迁户攀比；拆迁过程中要谨小慎微，以民生改善为出发点，耐心细致的做好群众和投资商的工作，以和谐发展为落脚点，采取多样化方式化解矛盾，解决难题。实现信息的公开化，接受公众舆论监督。同时充分运用行政裁决、行政复议、行政调解的手段，按照公平、自愿、合法的原则调处拆迁中的争议和矛盾，努力将拆迁纠纷化解在司法程序和强制程序之前，把不和谐因素降到最低。

3、完善委托制度，使价格评估充分市场化。

房管部门要切实加大对拆迁房屋价格评估的管理力度，对评估委托等制度进一步完善，真正实现市场化。使评估补偿价格完全与市场接轨，体现出公平公正和合理补偿。一是房管部门制定本地区的房屋拆迁评估指导价格。参照本地区房地产市场价格，每年一次更新房屋拆迁的指导价格。通过媒体向广大市民及时公开指导价格等信息。同时政府部门要加强对拆迁评估机构和拆迁公司的行业管理，建立房产评估机构的信誉档案，并通过政务网定期向社会公示，使拆迁人和被拆迁人对评估机构的情况有一定的了解。二是建立评估机构招投标委托制度。避免拆迁过程中各利益方对评估价格的影响，实行评估机构市场化运作，可以把评估机构在评估过程中作为评估主体的依据和标准等内容通过政府公开网向被拆迁人公开，以公正透明的评估过程取得被拆迁人的认可。

4、严格执行拆迁管理制度。

严格执行拆迁法规和拆迁政策，是保证拆迁公平公正的重要前提。一是成立居民监督组织，使拆迁政策执行情况置于被拆迁居民的监督之下。二是政府要发挥监督作用，坚决配合纪检监察机关查处拆迁过程中的违规行为。建立和完善拆迁工作各项制度，如《拆迁人员工作制度》、《拆迁公示制度》、《拆迁信访接待制度》、《责任追究制度》等，对拆迁工作人员的职责、权限和工作流程作出具体规定。邀请纪检监察部门人员对拆迁工作实施全程监督指导，确保拆迁工作全过程公正、公开、公平。