十二五开局之年，在国内外经济形势存在诸多不确定、不稳定因素的背景下，我国社会保障事业继续取得重大进展。新农保试点迅速扩大，同步开展了城居保试点，到年底已有超过3．6亿人参保，超过1亿城乡老年居民领取政府的基础养老金；再经过今年的努力，城乡居民基本养老保险制度可以实现全面覆盖，以养老、医疗、低保为重点的基本社会保障体系框架基本建成。城镇五项社保基金总收入2．37万亿元，总支出1．79万亿元，总积累结余2．87万亿元，分别比上年增长26％、21％和25％，为我国社会保障的可持续发展奠定了更加雄厚的物质基础。社保服务网络已经延伸到乡镇、社区，全国统一的社会保障卡发放1．99亿张。

一、加速发展的城镇化要求加快推进社会保障城乡统筹

去年2月28日，我在中国社会保障战略研讨会上讲到，十二五期间，我国将出现城镇常住人口超过农村人口的转折点。实际上，这一进程比原来预计的还要快。去年，我国城镇化率就已达51．27％，十二五期末很可能达到近55％。在此过程中，劳动力和居民在城乡之间流量增大、流速加快，凸显出原来涉农的社会保障制度供给不足的矛盾。

中央正确预判这一重大变化趋势，按照科学发展观的要求，过去几年，在社会保障制度建设方面做出一系列重大部署：2004年以来开展新农合试点并迅速在全国推开；2005年建立了农村医疗救助制度；2006年以农民工为重点扩大社会保险覆盖面；2007年实行农村低保制度，开展城镇居民医疗保险制度试点；2009年以来进行新农保试点，去年扩大到60％的地区；2011年开展城居保试点，并明确提出有条件的地区可以合并实施城乡居民两项养老保险制度。

这些重大制度和政策的战略性预置，为社会保障的长远发展和提升社会公平正义水平奠定了基础。但在特定的发展阶段，这些制度和政策大都只能是城乡分别设计和实施，统筹和融合度相对较低。我国城镇化率超越50％转折点的出现，同时城乡人口的流动已成为常态，表明我国社会保障发展进入到一个新的阶段，要求我们在更高层面和以更大强度加快推进城乡统筹的步伐。

二、推进社会保障城乡统筹的主要任务

涉及城乡的社保制度主要有4组10项——城乡居民医保和职工医保、城乡居民养老保险和职工养老保险、城乡医疗救助、城乡低保。要在政策、制度、体制层面加快推进城乡统筹。

（一）政策衔接。当前的重点：一是农村低保与新农保的衔接，原则是叠加实施，努力保证政策效应的最大化。二是新农保、城居保与职工基本养老保险的衔接。部分中青年农民参保率低，有制度实施初期的观望心态因素，但更主要的是选择的困惑——大多数中青年农民在城市打工或准备到城市打工，是参加职工养老保险还是参加新农保，应允许农民做出自身收益最大化的选择。政府的责任是开拓互通的渠道。因此，今年将研究施行新农保、城居保与职工基本养老保险之间的衔接转续政策，主攻点可能是缴费年限的认定和换算。三是医疗救助与基本医疗保险的政策衔接。这一衔接实际上已部分实现——对低收入困难家庭，政府用医疗救助资金补助其参保缴费获得基本医保权益；现在需要研究更深度的有机融合——把医疗救助与花费特高的重大疾病救治结合起来，进一步减少因病致贫和返贫现象。

（二）制度融合。当前重点：一是城乡居民养老保险。这在法律上已无障碍，中央财政对两项制度给予同额补助实际上也预留了制度接口，目前一半省市合并实施了两项制度，随着今年全覆盖，要着力推进合并实施。二是城乡居民基本医疗保险。中央已反复明确城乡统筹的方针，4省市、40多个城市和100多个县的探索也创造了成功经验。目前全国有2．6亿农民工进城打工，加上家属子女，人数更多。及早实现居民基本医保城乡统筹，使其享受同质均等化的基本公共服务，有助于社会和谐稳定和彰显公平正义。今年要加大这一工作力度。

（三）体制整合。行政管理体制属于上层建筑，必须适应变化的经济基础和社会格局，必须充分体现以人为本。重点方向：一是整合城乡医保管理体制。有关部门为建立城乡基本医保制度的创建做了大量工作，社会发展的客观进程要求进一步变革管理体制和整合经办服务资源。这既符合广大人民群众获得更加便利服务的需要，又有利于强化第三方监管的机制。二是理顺有关社会保障管理体制。中央勾画的我国社会保障体系框架是以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充。其中，补充层应主要调动社会和市场的资源；而作为基础和重点的制度，如果能够统一行政管理，可能更有利于顶层设计和顺畅实施。

三、更加重视城乡社保经办服务资源的整合与提升

城乡统筹的顶层设计最终应体现在对人民群众的服务上。因此，城乡社保的政策、体制、机制改革与完善，要把经办服务、特别是基层经办服务资源的整合与水平提升摆在重要位置，使老百姓能切身感受到统筹城乡的好处。

（一）强化基层公共服务平台建设。目前全国社会保险经办机构工作人员16万人，而城乡参保人员已达15．8亿人次，并将继续快速增长。1：10000的服务比，大大低于国际上平均1：4000的比例，严重制约了管理水平和服务能力。解决之道，一是以农村和基层为重点，适当补充社保经办人力资源，特别要注重发挥三支一扶、大学生村官等优质资源的作用。二是整合现有的基层公共服务资源，按险种分设的经办机构应逐步改变为按流程管理设置；许多地方设立基层综合性公共服务平台，统筹调动人力资源，是个有益经验，比按部门单设机构更加有效率，今年国家继续安排补助资金，支持中西部地区县乡两级就业和社会保障服务平台建设。三是加强职业培训，提高经办管理人员业务素质和职业能力。

（二）大力提升管理服务手段。加大以信息化手段为核心的技术投入，来部分替代人力资源投入，这是必然趋势。社会保障信息网络要连接到所有街道、乡镇和城市社区，有条件的要连接到村，提高管理的精确度和服务的便捷性。基本医疗保险的信息网络要连接到城乡各类定点医疗服务机构，有条件的要连接到村卫生室，在便利服务的同时，加强对医疗费用的控制和对医疗服务行为的监督。今年计划增发1．5亿张全国统一、功能兼容的社会保障卡，总量达到3．4亿张，十二五期末达到8亿张，覆盖60％以上国民。

（三）充分利用各类社会资源。通过邮局、银行对养老金实行社会化发放，通过金融机构运营一些补充性保险的作法，已在城市被证明是有效的。农村是公共服务的薄弱环节。要善于调动各类社会资源参与基本公共服务。许多地区在推进农村社会保障的过程中，充分利用邮政、电信、商业网点方便群众参保缴费和领取待遇，是成功的经验。大型国有商业银行在农村布点稀少，服务强度不足，可以探索与地方农村金融机构联手服务，但需要解决相关的基金财务制度和服务成本合理分摊问题。