在西班牙，社会保障制度向何处去，一直是公共政策探讨的焦点。虽然1985年、特别是1990年代以来，各利益相关者对未来走向存在不同意见，但存在一个基本的政治和社会共识，即公共保障制度改革刻不容缓：改革必须在2015年前完成(西班牙FEDEA，应用经济学研究基金会[12]，的观点，)或者2020年完成(西班牙社会保障秘书处的观点)。不过存在的分歧是，对问题的性质和改革的深度的评估。

目前在西班牙，参与社会保障制度改革讨论的相关各方主要有以下四大力量：

工会：在西班牙，工会组织的力量非常强大，两大工会组织UGT和CCOO的会员虽然不足就业人口的50%，但却拥有广泛的代表性，社会保障制度的任何改革都不可能绕开工会。在社会保障制度，特别是在养老金制度改革问题上，工会是现收现付制度的坚决捍卫者。在养老金问题上，他们有两点比较明确的意见：首先，工会同意以降低工资增幅来换取维持和完善现有的社会保障制度;其次，在坚持现有制度的基础上，允许提高社会保障缴费和推动补充性养老金制度的发展。不过，两大工会在战略上并不完全一致。比如UGT两次没有参加CCOO同政府和CEOE共同签署1996年的《改进和发展社会保障制度协议》和2001年的《社会保障改革协议》。工会之间的分裂无疑会增加改革的难度。

雇主：总体而言，雇主主张将当前的制度转向私有化。因此，雇主对1995年托莱多协定一直持算计、怀疑和战略性的态度。算计是因为雇主的首要目标无疑是降低企业的社会保障缴费。这种立场可以从雇主对托莱多协定的冷漠和退出1996年协议中看到。而CEOE和CEPYME(中小企业联合会)之所以同政府及CCOO一道参与签署2001年协定，也是基于减少社保缴费的目的。持怀疑态度是因为作为社会保障制度改革基础的托莱多协定可能会增加社会保障缴费，从而巩固当前的现收现付制度。战略性是因为雇主支持将现有制度改造成另一种制度，即积累制。因此，从这个意义上来说，雇主力图通过参与来推动社会保障制度的转型。

政府和政党：鉴于公共保障制度的敏感性和1985~1995年间的教训，政党在社会保障制度改革问题上的战略一直是努力使改革不至于成为选举的政治工具而应当是缔造政治共识的基点。在政府主导下签署的1995年托莱多协定就是这种共识战略的开始。不过，这并不意味着政党对社保制度改革没有自己的立场和看法。工人社会党(PSOE)和左翼联盟(IU)支持现收现付制制度，而最大的反对党人民党(PP)则支持建立一种优先考虑私人养老金的混合制度。

智库：这里的智库主要是指金融机构扶持的下设机构，包括隶属于金融机构的两家基金会(BBVA银行基金会和LaCaixa储蓄银行基金会)和一家企业组织——企业家协会(elC&iacte;rclodeEmpresarios)。概而言之，这些具有重大学术和政治影响力的研究机构认为：第一，2050年是人口变动的临界点。2050年，缴费人口和养老金领取者之间的比例将大幅下降并随之导致养老金开支大幅增加(占GDP的15%)和社会保障赤字(2050年将达到5.96%[13])。第二，立即转向私有制度，但这种选择无疑在政治上是不可行的，而且制度转型的经济成本亦将甚巨(估计占GDP的2.5%)。第三，建立混合制度(比如仿效英国、瑞士、荷兰、爱尔兰、丹麦和瑞典等国的制度)，换而言之，这将是三种不同类型的养老金制度：(一)国家最低保障制度;(二)强制性的职业养老金积累制计划，资本化程度最高达到工资的50%，剩余部分实行现收现付制或自愿制度;(三)自由的个人养老金计划。虽然从总体来看，西班牙智库均认为，有必要转向一个积累制和现收现付制相结合的混合制度。但争论的焦点是这种混合制度的性质。有些专家认为，在缴费能够最大程度地满足养老金支付需要前，应该维持当前制度;而另一些专家则认为，应建立一个混合性制度，即制度中保留现收现付因素，而不是另起炉灶建立积累制。来自保险公司的代表则认为，混合模式只是实现完全私有化制度的一个过渡。在完全私有化制度下，国家仍有责任向那些因缴费达不到最低年限要求而不能领取全额养老金的人提供国家养老金。

通过比较分析各方观点可以发现，在这些争论中，政治务实主义(政府、政党和工会的视角)和经济现实主义(银行、金融机构和保险公司的视角)推动着改革向前进。毕竟，在多数公众支持当前制度的背景下，没有任何一个政府乐意采取私有化的激进措施。这或许是为什么西班牙习惯于通过社会和政治共识渐进推进改革的一个重要原因。