人民代表大会制度的内涵究竟是什么?换句话问:究竟什么是人民代表大会制度?

翻开刘少奇同志在1954年9月15日第一届全国人民代表大会第一次会议上《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,其中有这样一段话:宪法草案第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这个规定和其他条文的一些规定表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度。在这里,刘少奇同志对什么是人民代表大会制度作了概括性的回答。这是迄今为止,在党和国家的文件中,对什么是人民代表大会制度作出的正式解释。但刘少奇同志对宪法其他条文的一些规定究竟包括哪些、指的是什么,没有进一步说明。

上个世纪八十年代中期至整个九十年代,我国政治学学者、宪法学学者对人民代表大会制度问题进行了集中的研究。在这一时期,全国人大机关及地方人大机关的工作人员联系人大工作实际,也开展了理论研究,形成了一批成果,出版不少专著。1991年全国人大机关有关部门在讨论研究编写人大干部培训教材时,提出了两个思路,一是采用广义的人民代表大会制度概念,把国家行政制度、司法制度包括在内。六届、七届全国人大常委会副委员长彭冲同志1991年1月11日在首都新闻界迎春茶话会上的讲话中就提出,从广义上讲,人民代表大会制度,应包括国家元首制度,行政制度,军事制度,司法制度,民族区域自治制度,以及人大工作受党领导制度,等等。二是采用狭义的人民代表大会制度概念,涉及行政、司法机关时只讲与人大机关的关系,不具体讲行政制度、司法制度。最后,编写培训教材采纳了后一种意见。

现在,在人民代表大会制度内涵的认识上已经形成了基本的共识,一般认为,狭义的人民代表大会制度主要包括以下内容:

第一,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这是刘少奇同志在宪法草案报告中明确指出的人民代表大会制度的内容。宪法还规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。这一条具体有三层含义:一是中华人民共和国的一切权力属于人民,这属于国体问题,讲的是人民在国家中的主人地位;二是说明人民代表大会制度是一种间接的民主制度,人民不直接行使国家权力,而是通过人民代表大会行使国家权力;三是说明人民代表大会的性质,即它是国家权力机关,不是单纯的立法机关。

第二,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。这一条讲的是人大与人民的关系。民主选举是人民代表大会的首要特征。如果不是民主选举产生,就不能称为人民代表大会。这种选举,实质是一种委托,即人民把本来属于自己的权力委托给自己选出的代表,由这些代表代表他们去行使国家权力。它表明了人民代表大会权力的来源,即这种权力来自人民。人民代表大会必须代表人民的利益和意志行使权力,对人民负责,受人民的监督。选民或选举单位可以依照法定程序,罢免自己选出的代表。

第三,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这一条讲的是人民代表大会作为国家权力机关与政府、法院、检察院的关系,讲的是横向关系。立法权、监督权、重大事项决定权、人事选举和任免权等具有决定性意义的权力由人民代表大会自己行使,以求真正集中和代表人民的意志和利益;在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,全国人民代表大会通过制定宪法和法律,把人民委托给人民代表大会的一部分权力授予由它产生的政府、法院、检察院等国家机关,也就是对国家的行政权、审判权、检察权等进行了明确划分。这些国家机关决不能脱离或者违背人民代表大会的意志而进行活动。