作为一项福利制度，住房公积金在为部分人群购房提供资金保障的同时，也暴露出来一些发人深省的问题：福利惠及面不够、巨额资金“沉睡”银行、安居钱沦为“唐僧肉”……到底谁应是这项制度的受益人，这项制度应该如何圆百姓安居梦，公积金管理部门到底是事业单位还是“金融机构”？这些问题都在不断地叩问着我国住房公积金制度。

记者了解到，住房公积金自从作为一项住房保障制度推行以来，对加速住房建设，改善居民住房条件起到了很大的作用。据建设部统计数字显示，截至今年5月底，全国住房公积金累计缴存人数已超过一亿人，实际缴存人数6245万人；公积金缴存总额、缴存余额分别达到10831亿元、6864亿元；公积金提取总额、贷款总额分别为3967亿元、5194亿元；个人住房贷款余额为3125亿元。目前，全国约3000万职工通过提取住房公积金和公积金贷款，改善了居住条件。

尽管住房公积金在保障群众购房方面发挥了一定作用，但制度覆盖面低，征缴肥瘦不均等问题仍使许多人不免发出“到底谁是公积金制度真正受益人”的疑问，尤其是这项制度造成的分配差距也备受关注。一方面，部分高收入群体住房公积金缴存比例较高，可以享受由此带来的种种实惠；另一方面，部分低收入群体却很难享受这一制度带来的好处。

宁夏审计厅日前对银川住房公积金中心及区直分中心进行审计时发现，宁夏电力系统不遵守国家关于住房公积金的管理规定多缴交公积金，1.4万名职工缴交住房公积金工资基数超过银川市社会平均工资的三倍，多归集7200多万元。

与此相反的是，一些私营企业职工、自由职业人员、外来务工人员等至今只有很少一部分进行了公积金缴存，即使缴存了公积金，金额也很低。据了解，2005年度，仅宁夏银川市就有67个单位归集比例低于国家规定5%的最低标准，少归集住房公积金382.13万元。

记者在湖南、黑龙江、宁夏等地调研时，不少业内人士也意识到缴存范围过小这一问题。哈尔滨市住房公积金管理中心主任王文祥接受记者采访时表示，公积金作为政府对各类在职职工购房的一种优惠政策，受益面应当是很广泛的，国家也出台政策鼓励除机关事业单位、国有企业之外的个体、私营、三资等多种类型的企业、个人参与到公积金的缴纳中。

与住房公积金管理人士观点不同，对于公积金制度覆盖面应否扩大，接受记者采访的专家却持有不同的观点。中国社科院金融研究所尹中立博士认为，住房公积金政策本来是支持穷人的，结果却成了富人的“摇钱树”，甚至成了一些单位变相的福利。目前一些企业不缴存也有它的道理，企业可以通过自己的福利来保障职工的住房。“我把钱交给政府后，如果管理出现问题反而会使这笔安居钱出现风险。”尹中立说。

中国社科院经济所住房公积金问题专家汪利娜研究员则认为，在当前公积金管理制度不健全的情况下，其覆盖面不宜更大范围推广，在住房公积金管理部门没有承担风险能力的情况下，最好是老百姓自愿参与，达到互助买房的目的。

巨额资金“沉睡”银行

按照住房公积金使用规定，购房者除购房时可提取账户资金支付房款以外，还可以享受优惠利率得到贷款。但现实情况是住房公积金的保障功能有弱化趋势，低收入者靠住房公积金解决购房问题的愿望难以实现。作为百姓安居钱的住房公积金，在逐渐陷入“沉睡”怪圈同时，也成为了许多掌权人手中的“生钱”利器。

据央行《2004中国房地产金融报告》显示，截至2004年底，全国住房公积金除去个人住房贷款和购买国债外，全国仍有资金2086.3亿元“沉睡”。

另据建设部资料显示，至今年5月底，全国住房公积金使用率为69.8%，其中个人住房贷款使用率为45.5%。除了沈阳市和湖州市等少数地方超过了80%，相当一部分省区市个贷率较低，海南等四个省区市更是低于20%。个别管理中心和分中心甚至没有发放过个人贷款，住房公积金制度的政策性作用没有得到发挥。

安居钱为何会出现难圆百姓安居梦的情况呢？“住房公积金贷款手续麻烦、环节多，令人疲于奔命！”银川市民孔吉民感触地说。他告诉记者，为了办理公积金贷款，他先后在六个单位和部门间奔波了一个多月的时间，办理的手续多达十几道，这还是在他所有手续比较完备的情况下办结的。而有这种感受的绝非孔吉民一人。

与此同时，由于住房公积金管理中心市场竞争意识不强，市场推广力度较弱，开发企业更愿意选择与商业贷款合作，更为重要的是，由于个人住房贷款一直是银行的“优质品种”，很多商业银行在发放开发贷款时，要求开发企业从本行发放个人贷款，在一定程度上挤占了公积金贷款市场份额。

尹中立博士接受记者采访时说，公积金贷款利用率之所以比较低，主要是资金太少、额度太低，如今房价的上涨速度远远超过了公积金的归集规模。按照现在公积金贷款所规定的贷款额度，在北京、上海等地就买不到什么房子，因此公积金起不到太大作用。

对于为何巨额资金会“沉睡”银行而放贷率却不高，一位不愿透露姓名的住房公积金管理中心的负责人认为，这与一些住房公积金管理中心的积极性不高密切相关。相比为每个人办理住房公积金贷款，购买国债或银行大额存款更省事也更安全。他解释说，为每个零散的客户办理贷款，一方面手续比较繁杂，同时要进行严格的资格审查，另一方面还要承担贷款风险。

究竟是事业单位还是“金融机构”

记者了解到，按照《住房公积金管理条例》，公积金管理中心被定位于“不以营利为目的的独立的事业单位”。但实践当中，公积金管理中心却并不是一个“不营利”的单位，许多地方的公积金管理中心正扮演着一个“金融机构”的角色。

中国社科院汪利娜研究员告诉记者，目前公积金管理中心定位模糊，如果是金融机构，就应该有自有资金，并按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但事实上，公积金管理中心的定位使其无法按照现代金融机构的监管规则进行控制，只能靠其自我约束。

“正是这种定位，造成公积金管理中心在资金管理运用上出现‘行政化’倾向，把广大储户的储存资金当作‘准政府资金’运用，而且缺乏有效监管。正是现行制度缺漏造成公积金被挪用以及内部人员寻租现象的出现。”汪利娜说。

尹中立博士说，按照当初设计，住房公积金作为住房金融的组成部分，是为了解决我国城镇职工的住房问题而产生的，实质上是政策性住房金融的形式，但在现实中公积金管理中心又被定位为事业单位，没有按照政策性金融的路子发展，搞成了“两不像”。

对于住房公积金管理中心应该如何定位，汪利娜建议说，最好将它转变成政策性金融机构，同时改革现在的公积金配贷机制，按照会员自愿入股、民主管理、互助互利的方式进行运作，为会员提供特定的金融服务。（记者:李佳鹏丁文杰呼涛）