根据行政处罚法及相关法律的规定，我国行政处罚的实施机关可包括：各部、各委员会、经授权的直属机构，县级以上地方各级人民政府和相关下设部门、派出机关、派出机构，依照法律法规授权的管理公共事务的组织和依法律法规规章规定，受委托行使行政管理权限的事业组织等。治安管理处罚是行政处罚的一种，根据我国目前法律规定，治安管理处罚由公安机关行使，50元以下的罚款或警告可以由其派出机构行使。

治安管理行政处罚的证明标准

公安机关要做出一个正确的治安管理处罚，就必须遵循以事实为根据的原则。然而，违法事实发生在公安机关介入之前，在时间上是不可重现的，公安机关要查明违法事实，其唯一的途径就是应用证据来证明事实的真相。因此，证据是公安机关作出正确处罚的前提条件。

《治安管理处罚法》在第四章处罚程序中设定较为完整的证据规则，如，非法证据排除规则（第79条），对违法行为人的传唤与询问规则（第82、83、84条），对证人的询问规则（第85条）、、对场所、物品与人身的检查规则（第87、88条），物证的扣押与保管规则（第89条），鉴定规则（第90条）。

但是，有些证据规则仍属空白。尽管《治安管理处罚法》没有明确规定治安处罚的举证责任，但这并不会成为一个问题，治安处罚的举证责任毫无疑问由公安机关承担，如果公安机关没有足够的证据证明当事人实施了违法行为就不得作出处罚，当事人没有责任证明自己有无违法行为。突出的问题是证明标准，即公安机关的证据达到何种程度才能确定违法行为的存在。《治安管理处罚法》第九十五条规定：治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：（一）确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定；（二）依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。可以看出，《治安管理处罚法》没有规定一个明确的证明标准，这对实施该法的公安机关带来了极大的困难。例如，在一次打架事件中，当事人、受害人和证人的陈述相互矛盾，公安机关该如何定案。

理论界一般认为，行政行为的作出应当适用行政诉讼法的证明标准［7］。对此笔者有不同意见，第一，治安处罚在先，行政诉讼在后，用行政诉讼法的证明标准作为治安处罚的标准是本末倒置，假如受处罚人不提起行政诉讼，是不是说公安机关就不考虑证明标准了？显然，公安机关依照一定的证明标准作出一个治安处罚，既是为了维护社会治安，又是为了公正地对待当事人，保护其合法权益，而不是仅仅为了在行政诉讼中胜诉。因此我们应按照治安处罚的客观要求来寻找其证明的标准，而不应从行政诉讼的证明标准来反推治安处罚的标准。应当是行政处罚的标准决定着行政诉讼的标准，而不是相反。如果治安处罚有自己的特殊要求，法院在行政诉讼中就应当根据这一特殊要求来审理治安行政案件，而不能以行政诉讼的一般规则来衡量治安处罚，否则就是削足适履。

第二，现有行政诉讼法以及最高人民法院作出的《关于行政诉讼证据问题的若干规定》没有规定行政诉讼的证明标准，这一问题有待于在行政诉讼法的修改中解决，因此，在实践中公安机关也没办法适用行政诉讼的证明标准，主张适用行政诉讼证明标准的观点无异于给公安机关画饼充饥。

确立治安处罚的证明标准应当从治安处罚自身的特点出发。《治安管理处罚法》第13条规定了治安处罚的四种措施：警告，罚款，行政拘留，吊销许可证。这四种处罚措施由轻及重，对受处罚人的权利和自由影响不同，不宜确定同样的证明标准。如果适用同一证明标准，这个标准过宽，则对当事人不利，象行政拘留是一种非常严厉的处罚措施，比刑罚中的管制要严厉，等同于刑法中的拘役，但是拘役要经过公检法三个环节实施的严格的刑事诉讼程序，而行政拘留则由公安机关一家决定，如果证明标准过宽，可能导致当事人的合法权益受到侵犯，有违《治安管理处罚法》的目的。如果证明标准过严，则不符合行政活动注重效率的要求，对某些轻微的处罚措施，如警告，规定严格的证明标准，会加重公安机关的负担，降低其效率，最终也会违背公共利益的需要。

基于以上分析，笔者主张治安行政处罚实行分层次的的证明标准。如果要作出警告或罚款这种较为轻微的处罚措施，可以实行一个较低的证明标准，即明显优势的证明标准——如果公安机关所收集的能够证明当事人有违法行为的证据明显地优于那些能够证明当事人没有违法行为的证据，就可以确定违法行为存在，尽管此时两种证据之间存在矛盾，公安机关也可以定案。如果要作出拘留或吊销许可证这些较重的处罚措施，就应当实行一个较高的证明标准，即排除合理怀疑的证明标准，这本是刑事诉讼理论中的证明标准，这一标准要求案件主要事实均应有相应的证据证明，而且证据之间没有矛盾，不能存在合理的疑点，否则就应推定不存在违法行为，因为一方面由于时效的限制，公安机关也不能久拖不决，另一方面公安机关承担举证责任，如果公安机关没有获得达到证明标准的证据，就不能认定当事人实施了违法行为行为。由此可以还看出，治安处罚证据与行政诉讼证据的又一个不同之处，在行政诉讼中，法院仅是对证据审查判断，举证责任由被告承担，但在治安处罚中，公安机关既承担举证责任，又承担证据的审查判断责任，判断证据是否真实、合法、证明力的大小，在这一点上，所有行政处罚都是一样的。

［1］陈兴良等著：《法条竞合论》，复旦大学出版社1993年版，第84页。

［2］该条规定，对于情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪但已经追究刑事责任的的，应当宣告无罪。

［3］参见《治安管理处罚法草案十焦点》《法制日报》2005年7月1日

［4］贾宇舒洪水《论行政刑法》《中国法学》2005年第1期

［5］杨解君著《秩序、权力与法律控制》四川大学出版社1995年1月第1版第197页

［6］罗豪才主编：《行政法学》北京大学出版社2000年3月第274页。

袁曙宏：《论行政处罚的实施》《法学研究》1993年第4期。

［7］沈福俊：《行政证据中的若干法律问题》《法商研究》2004年第1期。

《中华人民共和国行政处罚法》

第十七条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

第十八条国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。

第十九条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。