工伤事故，能让一个家庭瞬间陷入困顿。很多工伤劳动者更因单位未参加工伤保险，难获相应治疗和赔偿，被迫走上漫漫维权路。7月1日起将正式施行的《社会保险法》，规定未参保职工发生工伤可由工伤保险基金先行赔付，将更广泛的劳动者纳入保护范围，彰显了立法进步。但实践中如何让更多工伤劳动者真正受益，仍有不少难题待解。

53岁的湖南籍农民工刘吉生，3个月前在工地修缮屋顶时不慎跌落，致特重型颅脑损伤和肺部损伤，住院后陷入半植物人状态并数次报危。一起普通的工伤事故，却因用人单位中铁某局既未与之签订书面劳动合同，也未缴纳工伤保险费，与包工头相互推诿，治疗费用没有及时到位，刘吉生的救治一度难以维持。

这并非个例。尽管社保事业正在积极推进、取得长足进步，众多普通劳动者仍未被纳入工伤保险保障范围。据国家统计局发布的统计年报，2010年我国参加工伤保险的人数为16173万。这个数字，远低于第二、三产业的从业人数。

即将实施的《社会保险法》，将工伤保险的受益人群扩充至未参保职工。其中第四十一条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。

有了法律的保障，刘吉生们的困境应该会迎刃而解。然而，现实并不容乐观，这颗定心丸想要入口，还要过几道难关。

问题一：

先行支付条件待细化

长期致力于劳动者保障的NGO组织北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称义联)调研显示，在工伤事故处理中，用人单位拖延支付现象十分普遍。

义联对212名未参保劳动者访谈统计显示，即使通过繁琐艰难的法律程序，确认了劳动关系、获得工伤认定和劳动能力鉴定后，仍有72.4%的用人单位拒绝赔偿，被迫启动仲裁和诉讼程序。而在获得赔偿的工伤劳动者中，仅26.1%是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，21.7%则花费了3年甚至更长的时间，平均耗时达2.02年。

工伤保险基金先行支付的条件需细化。义联中心主任黄乐平认为，《社会保险法》确立了先行赔付的原则，但具体操作中情况复杂，对用人单位不支付的判断标准、工伤劳动者申请先行支付的门槛及程序、政府部门的追偿方式等诸多细节，需要有可操作性的细化规定。

比如说，用人单位答应赔付但推诿拖延、赔付部分但未完全支付，是否算用人单位不支付?职工申请先行支付，是否以工伤认定为前提?

为保证工伤劳动者第一时间获治，黄乐平建议，降低申请先行赔付的门槛，对需要紧急救治的，可不以工伤认定程序为前提，先行支付医疗费。

问题二：

非法用工单位未覆盖

中华全国总工会法律工作部法规处副处长关祥坤认为，先行赔付最大的意义在于，将工伤事故的雇主责任原则转移为国家责任，从而加强了对劳动者的保护。但是，国家责任的前提是，用人单位是合法主体，对于非法用工单位职工发生工伤的，则没有覆盖。

关祥坤说，在许多地区，对于无营业执照或未经依法登记备案、被依法吊销营业执照或撤销登记备案、使用童工的非法用工单位，一旦发生工伤一般不予认定，只由工人与用人单位进行仲裁，维权之路更为艰难。

义联在调研中也发现了用人单位中存在7.2%的非法用工单位。事实上，《劳动合同法》已经明确宣告了非法经营单位的劳动者应得到平等保护，将非法经营单位和劳动者之间的劳动关系纳入了法律调整范围。因此，在社会保障法层面上，非法用工单位的工伤劳动者也应该明确获得同等保护。

问题三：

先行支付后追偿乏力

先行支付，意味着还需追偿。根据《社会保险法》规定，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以追偿。

关祥坤认为，实际操作中，基金安全问题是制约先行支付制度执行的一大障碍。追偿虽然是社保经办机构职责所在，但并没有相应的权限，且人力物力财力有限，难有精力一一追偿。支付了但收不回来，基金安全怎么保障?因此，应当与劳动监察等相关部门建立联动机制，把追偿的责任和权限细化。

从事社会保障研究的中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡也认为，很多小企业，尤其是安全事故多发的四小企业，一旦发生工伤事故，老板都卷包人间蒸发了，向谁追偿?工伤保险基金是守法企业交的，如果都为未参保企业垫付了还追不回来，就是守法为违法埋单，不利于鼓励用人单位缴纳社保，更不利于基金正常运作。而且，现在工伤保险基金还是市级统筹，一旦先行赔付全面实行，一些资源性城市还会面临亏空状况。

孙树菡建议，工伤保险基金之外，政府应设立工伤救助基金，作为工伤劳动者的救命钱，对于需要紧急救治的无需认定即可施治，这将是对工伤保障的有力补充。

问题四：

未参保惩戒力度不足

工伤保险并非强制缴纳，对不参保用人单位该怎么惩罚，成为各方讨论热点。

根据《社会保险法》规定，用人单位不办社保，处应缴社保费数额一倍以上三倍以下的罚款，负责人处500元以上3000元以下的罚款;未按时足额缴纳的，按日加收万分之五的滞纳金，逾期仍不缴纳的由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

孙树菡认为，《社会保险法》对不依法参保的用人单位，仅仅做出数额不大的罚款规定，没有起到应有的震慑作用。应当建立执法联动机制，把参加社保与企业年审联动起来，设立社保风险抵押金，并且参保应当作为企业注册准入的条件。如果不参保不光是罚款还得坐牢，这对单位负责人很有震慑力，相信参保的用人单位会越来越多。

针对先行赔付引发的社会关注，全国总工会法律部副部长谢良敏说，政府有关部门已经看到了操作上的难题，正在研究细化。