2003年7月1日，北京市通州区鹿城镇南六各庄村委会（以下简称村委会）与被执行人张某签订土地租赁合同。村委会把10亩集体土地租给了张某。从2005年开始，在没有办理用地手续的情况下，张某就在租赁的土地上建厂。2007年2月8日，申请执行人北京市国土资源局对张某非法占用土地一案立案调查。经现场勘查，张某实际非法占用厂房面积为6811.8平方米（10.22亩）。2008年6月24日，申请执行人对张某作出国土资源行政处罚决定：认定张某未取得国土部门用地手续，擅自占用北京市通州区鹿城镇刘各庄村土地建设厂房，违反《中华人民共和国土地管理法》有关规定，责令张某归还违法占用的土地，并在15日内拆除违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状。张某在规定期限内未就行政处罚决定向人民法院提起复议或者诉讼。2009年2月18日，北京市国土资源局向法院申请强制执行。在审查此案的过程中，被执行的张某承认，非法占地建的工厂是自己的，但称自己在2007年底将工厂卖给了他人，但没有提供证据。本案争议的焦点是：北京市国土资源局违法占地该处罚谁？

一种意见认为，被处罚人是非法占用土地的建设者张某，理由是《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人使用土地都需要进行建设，要依法申请使用国有土地；建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，要办理农用地转为建设用地审批手续。不按规定办理相关手续的，违法占用土地的是国土资源部门处罚的相对人。另一种观点认为，被处罚人是实际占有土地的人。原因是非法占用土地的人将土地和地上物品出租或者出卖给他人。违法占用土地的建设单位，并不实际占用土地。他将无视国土部门的处罚决定，承租人或买受人的权益无法得到保障。证据充分的，应当对实际非法占用土地的人予以处罚。作者同意第一种意见。根据《土地管理法》，国土部门查处的违法占地非诉讼行政执法案件大幅增加。这类案件认定的违法占地事实清楚，但现实中违法占地的相对人非常复杂多样，这就加大了法院对这类案件的审查难度。”《土地管理法》对实施违法占地建设的人的情况以及在何种情况下应当处罚的相对人没有明确规定。从法律的字面理解，就是对违法占地的建设者进行处罚，他们可以出租或者出售土地和地上物品，但他们是违法占地的建设者，应该受到处罚。在审查过程中，经常出现违法占用土地的建设者声称将地上物卖给他人，并处罚其拆除、恢复地上物原状的情况。他们无视处罚决定，但买主碍事。如果法院认定买受人是处罚相对人，就间接承认了当事人之间买卖协议的有效性，司法权取代行政权，这违背了法律的目的。笔者认为，承租人或买受人与非法占用土地的建筑商存在民事法律关系。认为有损失的，也可以通过其他方式解决；发现违法占用土地的建设单位以出售或者其他形式转让土地的，依照土地管理法第七十三条的规定处罚。现在张某没有提交证据证明所陈述的事实，国土局对张某的处罚是正确的。