为了妥善处理拆迁纠纷，既保证城市建设的顺利进行，又维护拆迁当事人双方的合法权益，国务院在拆迁行政法规中特别设立了拆迁行政裁决制度。从1991年的国务院《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)规定拆迁行政裁决以来，拆迁管理部门通过对拆迁纠纷做出拆迁行政裁决，对平息拆迁矛盾、稳定社会关系起到了重要和积极的作用。但随着我国行政法制的逐步建立和完善，我国拆迁行政裁决制度日益显现出立法滞后的弊端。本文旨在分析拆迁行政裁决中存在的一些问题并尝试提出立法完善的建议以促进拆迁管理。

一、现行拆迁行政裁决制度存在的问题

1、拆迁行政裁决缺少受理程序

现行《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)与1991年的《条例》相比较增加了拆迁管理部门做出行政裁决的时限规定，这对于约束拆迁管理部门等政府部门的行政任意性，提高行政效率、及时解决拆迁纠纷无疑具有重大的意义。但是拆迁裁决作为一种准司法程序，其设立也应遵循一般的程序设立规则。《条例》仅仅规定了“裁决应当自收到申请之日起30日内做出”，而没有规定受理程序，这不符合一般的程序规则，也给实际操作带来了难度。

值得欣喜的是2003年实施的建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》已经意识到《条例》中拆迁裁决的弊端之所在，因此规定了拆迁裁决的具体受理程序，包括当事人申请裁决的条件、拆迁管理部门不予受理裁决申请的情形、受理的时限等等。但是从法律位阶上看，这毕竟是建设部的一个规范性文件。因此有必要对现行的《条例》中拆迁裁决的规定按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的有关规定加以完善。

2、拆迁行政裁决申请的时效不明确

按照国务院《条例》的规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。从该规定可以看出《条例》规定的拆迁当事人申请裁决并没有时限规定或者说时限不明。在实际操作中拆迁管理部门经常会遇到事过几年甚至十几年前拆迁结束，当事人又来申请行政裁决，从法律的规定来看并没有阻止当事人行使申请裁决权，但由于时过境迁加上各方面的证据材料很难搜集，因此拆迁管理部门几乎不可能做出一个正确而客观的行政裁决。

3、强制执行不能有效维护行政裁决的严肃性

拆迁行政裁决属于具体的行政行为，它应具备一般具体行政行为效力先定性的特点，即行政裁决一旦做出，不论是否合法都具有被推定为合法而要求所有机关、组织和个人予以尊重和维护的一种法律效力，这也是行政行为严肃性的体现。但在实际操作中，拆迁行政裁决做出后，行政强制执行因为种种原因而不被采取，司法强制执行又往往会变成协调而非强制执行。这样一方面会助长被裁决人的非正当要求，另一方面也使得已经做出的行政裁决失去其意义。

4、拆迁行政裁决是否作为法院受理民事拆迁纠纷的前置程序有待拆迁法规进一步加以明确

拆迁问题究其根本还是拆迁人与被拆迁人两个．平等民事主体之间的法律关系，之所以引入拆迁行政裁决制度，是因为行政裁决可以由行政机关作为第一道救济途径来处理拆迁纠纷，防止其进一步激化；同时拆迁行政裁决还可以使大量的拆迁纠纷解决在行政程序中，避免司法资源的浪费。但从国务院《条例》的规定来看，并没有明确要求将拆迁行政裁决作为人民法院受理拆迁民事诉讼的前置程序。这样，拆迁双方当事人达不成拆迁补偿安置协议时，既可以申请行政裁决，也可以向人民法院提起民事诉讼，这一点在最高人民法院<<关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中已经阐述得非常清楚。但是在实际操作中，当事人经常由于未签协议而房屋被拆；申请行政裁决不符合受理条件；提起民事诉讼却被法院以行政裁决是前置程序而被驳回，最终形成当事人投诉无门，没有任何救济途径保护自己权益的尴尬局面。最高人民法院法释[2005]9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》更是将行政裁决作为了必经程序加以明确，这样当事人达不成拆迁协议这种原本可以通过民事诉讼一次解决到位的民事争议现在就必须先经过行政裁决，而后再对行政裁决提起行政诉讼。不但增加了行政和司法成本以及当事人的诉讼负担，而且还由于我国行政诉讼不附带民事诉讼的诉讼模式设置而解决不了实际的拆迁补偿安置民事纠纷。

二、立法完善建议

1、在拆迁法规中增设拆迁行政裁决专章，对拆迁行政裁决的具体程序加以明确规定

为了更加明确拆迁行政裁决的具体程序，同时也为了体现拆迁行政裁决的重要性，建议《条例》将第二章拆迁管理中涉及到的拆迁行政裁决条款提出并另行设立拆迁行政裁决一章，具体的内容可以将建设部<<城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中有关拆迁行政裁决的内容充实进去。尤其是完善现行的拆迁行政裁决受理环节，增设受理程序，拆迁管理部门在受理环节上得行使审查权，符合受理条件的予以受理，反之则予以驳回。为了配合拆迁行政裁决受理程序的设定，拆迁法规还需进一步明确不同拆迁当事人申请行政裁决时所应提交的材料，并对不予受理裁决的情形做出明确规定。这样一方面可以有效地提高行政效率，另一方面也能保证正确做出拆迁行政裁决。

作为一部实体法与程序法相结合的法规，《条例》在拆迁行政裁决的条款设定上应该明确拆迁当事人申请拆迁行政裁决的时效，以督促那些“权利懒惰者”及早行使申请裁决权保护自己的利益。具体时效长短可以参考一般民事诉讼时效两年的规定，从房屋拆迁公告之日起开始计算，超过时效的不再作为拆迁行政裁决案件予以受理，但当事人可以通过其他合法渠道维护自身权利。

2、加强行政强制执行的力度，协调法院维护司法强制执行的严肃性

一方面，应该加大行政强制执行的力度，既然拆迁法规赋予了政府行政强制执行权，政府就要有这个勇气去执行拆迁行政裁决：另一方面，应加强与法院的协调，进一步明确拆迁行政裁决的效力，共同维护拆迁行政裁决的严肃性。

3、拆迁纠纷作为民事争议，其救济途径的选择应由当事人自己选择

拆迁出现纠纷以后是申请行政裁决还是提起民事诉讼，在现行法律没有明确规定的情况下，应由当事人自行去选择；这也是私法救济应有之义，也只有这样才能充分保护拆迁当事人尤其是被拆迁入的合法权益。按照前文所提司法解释，尚未达成协议的只能申请行政裁决，对行政裁决不服的又只能提起行政诉讼，而行政诉讼只进行合法性审查，这样被拆迁人如何补偿安置这样一个民事争议将永远在司法途径上得不到一个明确的、实质性的裁判。因此，笔者认为在出现此类纠纷后，拆迁当事人双方可以选择申请行政裁决，也可以向人民法院提起民事诉讼；但如果先行提起行政裁决申请的，只能由拆迁管理部门做出行政裁决，之后就是如何执行这样一个行政裁决的问题了。中国房地产