提要：行政许可的内涵是政府准许个人或者组织从事特定活动的行政行为，其本质是自由的恢复。从世界范围看，现代社会中的政府都正在经历放松管制的政府革命，行政许可作为放松管制的手段之一，正为各国政府所重视，我国也不例外。行政许可它不仅仅是政府单方面的行为，其所达到的目的是实现行政权力与公民权利之间的良性互动。

关健词：行政许可自由权利管制

作者章剑生，1964年生，浙江海宁人，现任浙江大学法学院教授，浙江大学公法与比较法研究所长。（浙江杭州310028）

我国行政许可法对行政许可所下的定义是：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。（注释1）此定义虽然比较简洁，但在解决行政许可具体问题的过程中，仍然是困惑重重。作为世界上第一部行政许可法，规范一种具有悠久历史的政府管理行为，其所把握的行政许可是否与现代法治精神相吻合，直接关系到行政许可法能否获得预期的效果。本文以解读行政许可内涵为逻辑起点，就行政许可制度相涉的基本理念与现代政府与公民之间的基本关系展开论述，期以有裨益于行政许可法的实施。

一、自由的恢复抑或权利的赋予？

基于人的自然本性，人具有不受任何约束从事各种活动的心理倾向。然而，人不可能孤立地生活，人要生活必然与他人打交道。如果对人的行为不作任何强制性的约束，弱肉强食就不可避免，人也不可能构成一个理性、有序的社会。因此，为了获得了一个有利于社会正常发展的秩序，必须对个人的行为作出如下三种区别对待：

（1）绝对禁止，即通过法律绝对禁止个人从事某些行为，如以暴力的方式剥夺他人的生命。这些被绝对禁止行为往往是一国法律所规定的违法犯罪行为。

（2）绝对放任，即没有法律对这些行为作出禁止性的规定，个人可以根据自己的意愿从事这些行为，由此导致的后果也由个人承担，如个人因家务聘用保姆。

（3）相对禁止，即预先通过法律对这些行为作出禁止或者限制，同时设置相关的解禁条件，如果个人具备了这些条件并提出申请，经行政机关审查后可准许其从事某一具体活动，如驾驶汽车。这类相对禁止的个人活动构成了行政许可的基本内容。

个人的活动无论归入哪一类，一个极其重要的逻辑前提是个人因为是人，或者是作为人所拥有的自由。对于危及他人生命、财产的自由，国家可以完全剥夺；对于可能危害他人生命、财产的，且又有利于社会正常发展的自由，国家通过事先设置条件，尽可能消除其可能产生的危害性，在个人满足了条件之后让个人恢复从事这类活动的自由。由此可见，行政许可的本质是自由的恢复，其前提是法律对自由的限制或者禁止。自由的恢复意味着行政许可内容的所有权是属于个人的，政府作出的行政许可决不是对个人的恩惠或者施舍，仅仅是政府基于社会发展等各种因素的考量之后作出的解除法律对个人自由的限制或者禁止的一种行政行为。

将自由的恢复作为行政许可的本质，将凸现如下两大法律价值：（1）个人的尊严和自由获得了国家的尊重与保护。无论是在中国文化观念中还是现实的生活中，个人的尊严获得国家的尊重与保护所存在的问题，已经成为一种法治的诟病。如果个人的尊严和自由脆弱的如同瓷器，那么法治必然失去坚如磐石的社会基础。一个社会如果不承每个个人自己拥有他有资格或有权遵循的价值，就不可能尊重个人的尊严，也不可能真正地懂得自由。（注释2）自由的恢复对于政府来说只要个人符合了预设的法定条件，就必须恢复他的自由。当然政府可以在给出充分理由之后拒绝恢复个人的自由，但政府决不能剥夺个人的这些自由。（注释3）（2）政府的存在是为了促进个人的自由。政府与个人的关系一直是政府哲学发展的基本主题之一，现实政治生活中两者关系中谁决定谁的状态可以作为政府体制是民主还是专制的基本标准。当自由的恢复作为行政许可的本质之后，政府与个人之间本末关系也就一目了然了。政府之所以有行政许可的权力，是因为它具有增进个人自由进而促进整个社会的全面进步的责任。一个可以为绝大多数人可以接受的事实是，个人的自由程度与其处的社会发展成正比关系。政府所拥有的行政许可权力只有在为促成这种比例关系的良性发展时才具有正当性。