陈杰复旦大学住房政策研究中心

一、三大制约瓶颈

当前，推进住房保障存在多方面的瓶颈和约束。笔者认为，以下三大因素最为关键，也最需要突破。

1．观念上的制约

很多地方政府的领导干部虽然在口头上承认了住房保障的重要性，但在思想上仍然认为搞住房保障远不如搞基础建设那样对地方经济增长有直接的拉动作用。尤其害怕保障性住房搞多了会影响商品房投资，拖累地方GDP并减少地方财政收入。这是地方政府对住房保障投入缺乏主动性和积极性的根源所在。对此，笔者要借用世界银行首席经济学家林毅夫2008年曾说过的一句话：“不要把社会保障仅仅当作一种消费，要把社会保障当作一种投资”。

国内外大量事实证明，当居民困窘的住房负担被大幅度减轻之后，他们才有余力进行正常消费，同时还会大量增加在教育、保健、职业发展和子女抚养上的投资，提高个人和家庭的生产力，为社会做出更大贡献。这也就是为什么中央政府一直强调住房保障投资有助于扩大内需、具有“促民生、保增长”的双重功效。

2．决策能力和方法的制约

现在一些地方政府落实住房保障的方法上沿用长期以来的传统模式，决策不够科学理性，也不能做到因时因地而变，实施效果不能让社会满意。具体表现在：

(1)目标的制定不够切合实际能力。如全国人大常委会调研组指出的，一些地方政府没有周密调查和分析研究，住房保障规划目标的制定存在盲目性。

(2)工作目标与群众需求脱节。住房保障本应该是针对当地群众的实际住房困难来实施，但很多地方政府工作计划的出台并没有经过充分的群众意见征询，推行住房保障政策缺乏针对性。

(3)工作计划上的短期化。很多地方政府偏好经济适用房，有一个关键原因是经济适用房的资金周转较快。但对于目前社会呼声很高的公共租赁住房却有很强的心理畏惧，害怕形成长期的包袱和负担。

(4)工作计划缺乏全局视角。一些地方的住房保障工作缺乏全局视角，往往各种住房政策之间相互冲突，带来了许多问题。

3．没有相应的制度制约

虽然从住房和城乡建设部到不少地方政府都公布了住房保障的发展规划，但都不具有实际约束力。2009年10月，全国人大常委会专题调研组的权威报告指出，在中央政府的高度重视下，各地保障性住房建设仍然进度缓慢，即使是在中央预算中编制的保障性住房项目，截至8月底的全年计划投资完成率也仅为23．6％。如果住房保障不能提供明确清晰的期望，老百姓会失去对政府的信心，那么本不该过早进入商品房市场的人群将也不得不被市场高扬房价所席卷，这样，商品住房市场将更加失衡，社会和谐程度将更加下降。

二、相关建议

根据以上分析，笔者认为，住房保障要取得突破，首先应对住房保障的社会投资观念进行大力宣扬。其次，在决策过程中寻求科学论证，突破旧有模式，借鉴国际经验，少走弯路。最后，可能也是最重要的是立法先行，加快《住房保障法》的起草和社会意见征求工作，尽快让住房保障成为各级政府长期化和标准化的工作。

1．明确住房政策在城市发展中的关键位置

住房问题并不是人类历史一直有的问题，而是自缄市化后人类才开始面临的共同问题。住房矛盾主要集中在城市。城市化和工业化导致人口在缄市的高度集中，带来城市土地资源的稀缺，从而产生住房需求和供给之间的巨大反差。住房短缺是一种典型的“城市病”。城市要发展，必须解决好这个问题。因此，必须确立包含住房保障内容。住房政策在城市发展中的关键位置。

2．大力发展租赁市场

住房市场发展一定要“两条腿”走路。中国社会处于高速转型期，也需要富有弹性的住房市场。应通过允许“先租后售”、“以商养租”等办法来增加房地产企业对从事经营租房业务的兴趣，进而减少囤地的动机，加快土地资源转化为住房资源的速度，有效扩大社会住房资源供应。

在法律、税收、社会管理等方面应采取措施，使租房市场的滞后局面尽快得到扭转。鼓励社会力量从事经营性租房公司，新建改建或收购二手房进行自租，或收购闲置住房的使用权进行代租，享有税收优惠，规范管理。对私人房东出租收入在税收上给予免征优惠，对出租人和承租人的应有权益在法律上给予同等保障。政府对房屋租赁公司的租金基准实现最高租金限价管制和网上公示制度。

鼓励社会力量经营租赁住房，分为向全社会开放的和只向本单位内部开放的单位租赁房、各种模式的“人才公寓”，前者原则上纳入统一管理体系，后者可以自行出台政策和规章制度，政府给予扶持和资助，符合条件的还可以享受政府的租金补贴，但这些物业不得内部出售，必须坚持只租不售，以服务人才的周转性住房需求为主。

3．以面向大众的公共租赁住房和针对低收入人群的租金补贴为中心，构建新型住房保障体系。

立法明确住房保障是政府的重要公共服务职能。组建专职常设机构——公共住房建设公司和公共租赁住房公司，体现公共意志，弥补市场缺陷。公共住房公司独立运作，自负盈亏，吸收社会投资，市场化运作，公共住房的供应在土地供应、财政投入和税制通过立法给予规范和强制性保证。政府通过划拨土地出让金的一定比例和相关财政投入成立住房保障基金，对公共住房进行投资和融资。

保障性住房一律“先租后买”。连续入住保障性租赁住房和享受租金补贴10年后可以获得以优惠价格和优惠条件购买自住房的权利。

“先租后售”的好处是：(1)快速解决住房困难家庭居住条件的同时，也给予他们未来置业的希望，免除未来“老无所居”的焦虑。(2)发售环节的定价是个难题，定高了需要保障的老百姓居住不起，定低了政府补贴不起，而且不管如何定价都因为与市场的差价存在巨大利益空间。只租不售则可以有效降低鉴别成本，避免分配环节的寻租和套利，减少腐败行为的发生。(3)出售对象的准入线始终处于两难的尴尬。定低了公共部门供应不起，也难以根本上避免腐败空间和社会资源的浪费；定高了可能造成经济适用房滞销，有准入资格的人实际都买不起，也是社会资源严重浪费。更重要的是，无论分界线划在哪里，社会上“只差一点点”的抱怨都会很大。而出租则能让这些问题迎刃而解，标准线上的采用市场租金或公平租金，标准线下的采用梯度租金补贴，收入越少补贴越多，公平合理。(4)公共部门通过对持有公房的增减和跨地区调配，可以使自身资产可以得到保值增值，并能机动灵活地根据市场情况增加或减少保障性住房存量，提高保障房供应的科学性。