国土资源部版本草案提出，将国防和外交、基础设施、公用事业界定为公共利益，不符合公共利益范围的，退出土地征收范围；将集体经营性建设用地放开市场，实行土地有偿出让宅基地权利有限，收回的宅基地由集体经济组织回购。党的十八届三中全会后启动的新一轮土地改革终于进入法律修改阶段。2017年底，为期三年的土地改革试点即将结束。根据既定任务，修改法律，形成国家顶层设计。5月23日，国土资源部就《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（以下简称草案）公开征求意见。但国土资源部一位人士表示，目前土地管理法（修正案）只是各部门征求意见的阶段，出台还有很长的路要走。征求意见并修改后，国土资源部将上报国务院法制办。国务院办理有关手续后，报全国人民代表大会常务委员会讨论审议。如何改变现行侵害农民权益的土地征收制度，集体土地能否平等进入市场，是公众对土地管理法修改最为关注的内容。草案的一大亮点是列出了公共利益的范围。在综合考虑国际立法经验的基础上，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国防、外交、基础设施、公用事业界定为公共利益，不符合公共利益范围的界定为公共利益不属于土地征收范围。如果按照这个概念，房地产开发等明显的商业项目就不应该被强行拿地。但草案所列的公共利益范围还包括“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，政府实施城市规划需要开发建设的”，这给解释和实践留下了巨大空间。总的来说，草案反映了谨慎的基调。缩小征地范围后，如何解决城市建设用地来源问题？草案仅明确发布了“符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地”。建设用地规划中的宅基地和耕地应如何进入市场尚不清楚。草案明确，对符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有人可以采取出让、租赁、出资、股权等方式，由单位或者个人使用。经营性集体建设用地使用权可以转让、出租、抵押。据国土资源部介绍，基本思路是将集体经营性建设用地和国有建设用地的市场交易制度衔接起来，实现同地同权。

但现行《土地管理法》中引起较大争议、被认为是农民集体所有土地进入市场的巨大障碍的条款——“城市土地属于国家所有”未纳入本次修改。这可能是因为这一条款涉及修改高等法的宪法。《宪法》第10条规定，“城市土地属于国家”。

据上述国土资源部人士透露，此次修改将考虑中央的基调是什么，部门在其中的作用是什么，比如有些修改是否超出了部门的权限。这次主要是总结修订部门职责范围内的“三块地”（即集体商业建设用地、宅基地和征地制度改革）试点成果。虽然现行土地管理法规定，国家可以依法征收或者征用土地，并根据公共利益的需要给予补偿，但明确了公共利益的范围。然而，关于什么是公共利益，没有任何规定。在实践中，在巨大利益驱动下，征地成为农民集体土地合法进入城市建设用地市场的必由之路。草案明确指出，为保障国家安全，促进国民经济社会发展和其他公共利益，农民集体所有的土地有下列情形之一的，可以征收：（一）国防和外交需要；（二）能源、交通运输需要，（三）科学技术、教育、文化、卫生、体育、环境资源保护、防灾减灾、文物保护等公共事业的需要，政府组织实施的社会福利和市政公用事业；（四）政府组织实施的保障性安居工程和搬迁安置工程建设的需要；（五）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，（六）法律、行政法规规定的其他公共利益。

国土资源部在解释稿中表示，不属于这些地区的，应当退出征地范围。同时，草案还对征地补偿制度进行了调整。根据现行法律规定，土地征收只能按照土地的原用途进行补偿。耕地征收补偿的最高限额不得超过征收前三年平均年产值的十倍。草案没有采纳市场价值补偿的思路，而是提出“土地被征收的，应当在原被征收土地用途的基础上，兼顾国家、集体和个人合理分享土地增值收益，给予公平合理的补偿，确保被征收农民原有生活水平不降低，长期生活有保障”，草案还规定，农民住房不再作为地上附着物的补偿，而是作为一种特殊的住房产权给予公平合理的补偿；同时，还规定，被征收农民的住房将不再作为地上附着物的补偿同时，通过安排一定数量的经营性建设用地或财产，将被征收的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系，保障被征收农民的长期生活。集体土地审慎入市与“三块地”试点口径一致。在此次修改中，国土资源部将集体土地入市范围限定为经营性集体建设用地。总结了我国土地制度面临的问题：现行土地管理制度不适应社会主义市场经济体制，不适应进一步解放和发展生产力的要求；农村集体经营性建设用地不能以与国有建设用地同等的权利和价格进入市场；宅基地用益权没有得到充分落实；土地增值收益分配机制不完善；土地资源要素利用效率仍然较低。虽然十八届三中全会明确提出要建立城乡统一的建设用地市场。但这一次，除了集体经营性建设用地外，宅基地等集体土地的“同权同价”问题并未提出。国土资源部披露，截至2016年底，15个农村集体经营性建设用地试点地区共有226宗地块，面积3650.58亩，总价46.77亿元。此次修改的基本思路是，将集体经营性建设用地和国有建设用地的市场交易制度衔接起来，实现同地同权。

草案删除了现行《土地管理法》第四十三条、第六十三条关于集体土地市场准入的限制性条款。即：“任何单位和个人需要使用建设用地的，必须依法申请使用国有土地；但是，使用本集体经济组织的农民集体所有的土地兴办乡镇企业和建设村民住房，依法经批准法律规定，或者利用农民集体所有的土地建设乡镇公共设施和公益事业