行政机关根据规定，制定和使用《合同法》规定的规范性文件合法性

根据规范性文件性质和制定权来源的不同，规范性文件可分为三类：一是创制类规范性文件，即法律对某一方面的行政管理事务尚未作出规定，但因为行政管理需要，而制定具有新的权利义务内容的文件；二是解释类规范性文件，即法律对相关的行政管理事务虽有规定，但较原则、不便操作，而对其进行细化解释，但未创设新的权利义务的文件；三是指导性规范文件，即为了行政指导而制定的、对相对人没有强制力的文件。如何判定规范性文件的合法性，须进行以下七方面的审查来判定。（一）制定主体的审查制定规范性文件是行政主体的一种行政行为，在我国能成为行政主体的只有两类组织，一是行政机关，二是法律法规授权组织。所以，制定规范性文件的主体必须是该两类部门。此外，由于行政主体是指享有国家行政权力、能以自己的名义从事行政管理并独立承担法律责任的组织。因此，行政主体的内设机构以及一些议事协调机构也不能制定出台规范性文件。（二）是否逾越权限的审查逾越权限制定规范性文件是指行政主体超出法定权限制定不属于自己职权范围的规范性文件，包括职能和权能的越权。职能的越权是指行政主体超出自己的职能或管辖区域，制定了不属其业务范围的规范性文件；权能的越权是指行政主体虽拥有某行政权力，但其在规范性文件制定内容上超越了该项权力的法定幅度或限度。（三）法律保留的审查法律保留原则体现了立法权对行政权的制约，是指有关国家基本政治制度和公民基本权利的事项只能制定为法律，而不能制定为法规、规章和其他规范性文件。如我国《立法法》第八条和第九条分别规定“下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”；“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”等。（四）具体行政措施的审查具体行政措施一般涉及对行政相对人财产权利和人身自由的限制、惩戒和授益等，关系公民基本权利，故一般应由法律作出规定。如《行政处罚法》第十四条规定“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚”；《行政许可法》第十七条规定“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”；又如《江苏省规范性文件制定和备案规定》第九条第一款规定“行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，并不得创设下列事项：（1）行政许可；（2）行政处罚；（3）行政强制；（4）行政征收征用（法律、法规另有规定的除外）；（5）机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。”因此，规范性文件不得创新制定具体行政措施，只能在上位法规定的具体行政举措种类和幅度范围内进行细化和解释。（五）是否与上位法抵触的审查规范性文件不得与上位法相抵触主要是指：不能与上位法相抵触；不能与法律原则、法治精神相抵触；不能没有法律依据而违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利等。（六）制定程序的审查目前，我国尚未制定统一的行政程序法，有的省制定了地方性规范性文件的制定规定，比如《江苏省规范性文件制定和备案规定》，该规定第二条明确指出“规范性文件的制定和备案，适用本规定。法律法规另有规定的，从其规定。违反本规定制定的或者依照法律、法规规定应当公布但没有公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据”。因此，在规范性文件的制定过程中，从立项到广泛听取民意、再至文件发布和备案，必须均遵从该规章设定的程序。（七）合理性的审查在现代法制社会中，合法性审查与合理性审查共同构成了规范性文件审查的基本内容，合理性审查是对合法性审查的必要补充。违反合法性标准将导致行政违法；违反合理性标准将导致行政不当。规范性文件的合理性审查主要包括：动因是否与法律目的相悖；是否符合公平正义法则；是否考虑了法律目的以外的因素或追求；是否有违事物客观规律等。