2004年3月，赖某收到XX市公安交通管理部门开具的一份《公安交通管理行政处罚决定书》，称赖某在2003年12月13日上午10时05分驾驶汽车，在由南往北经XX大道中路段时，违反交通标线规定，依据《XX市道路交通管理处罚规定》处100元罚款。其证据是市民提供的赖某驾车违章照片。赖某于次日交纳了罚金，但是认为公安交通管理部门有偿置换违章照片，并作为行政处罚证据的做法没有法定依据，该处罚不合法，遂向XX市公安局提请行政复议，请求审查并撤销XX市公安局2003年7月发出的《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》(以下简称《通告》)，同时撤销对其发出的《行政处罚决定书》，退还100元罚金。XX市公安局收到赖某行政复议的申请后，对赖某作了询问笔录，赖某对车压线一事没有异议。4月22日，赖某收到XX市公安局复议决定，称《通告》符合法律法规规定，赖某违反交通标线的行为事实清楚，证据充分，但是对赖某进行处罚的适用依据不正确，因而撤销对赖某作出的《行政处罚决定书》，但是，赖某认为这份复议决定书中称他违章行为事实清楚，证据充分与事实不符，向XX区人民法院提起诉讼，要求取消处罚并撤销《通告》。2004年7月20日，XX区法院对该案作出一审判决，认为XX市公安局2003年7月发出的《通告》，属没有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，所以不对《通告》进行审查。同时认为仅凭市民的拍违照片和事后补充的询问笔录就认定赖某违章依据不足，本应撤销;但是，由于市公安局已经在行政复议书中撤销了对赖某的处罚，遂驳回了赖某的诉讼请求。赖某对一审判决不服，认为一审法院没有对照片的合法性进行审查，违反了相关法律规定，造成对案件事实认定不清的后果，遂向XX市中级人民法院提出上诉，要求以主要证据不足为由撤销市公安局作出的行政复议决定，并重新作出复议。2004年12月2日，XX市中级人民法院作出二审判决，认为市民依据XX市公安局2003年7月发出的《通告》拍摄到赖某违章驾车的照片不能直接作为公安局处罚赖某的证据使用。此案的判决结果一经公布，引起社会各界强烈反响。笔者认为本案涉及的两个法律问题应当引起行政执法机关的重视。

一、行政机关委托其他组织调查取证必须符合行政处罚法的相关规定。

根据《行政处罚法》规定，符合规定的组织一经行政机关合法委托，其实施的调查取证行为即具有和行政机关调查取证同等的法律效力。具体到本案中，市民拍摄违章照片如果认定为受委托进行的调查取证行为，其拍摄的照片即可以作为公安交通管理部门行政处罚的直接证据使用;如果不能认定为受委托进行的调查取证行为，则其拍摄的照片只能作为举报材料或者间接证据使用，公安交通管理部门应当依据这一线索，进一步获取新的证据，查证当事人的违法事实。因此XX市公安局与市民是否构成委托关系，市民拍摄的违章照片能否作为行政处罚的直接证据，成为本案的焦点之一。

行政机关实施行政处罚包括以自己的名义调查取证和以自己的名义做出行政处罚决定两部分基本内容。按照《行政处罚法》规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。因此，行政机关委托其他组织实施调查取证，必须符合以下几个基木条件：

(一)法律、法规、规章允许行政机关委托。

(二)委托的程序符合法律、法规、规章的规定。

(三)委托方和受委托方的权利义务符合法律、法规、规章的规定。

(四)受委托的组织属于依法成立的管理公共事务的事业组织，具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

《行政处罚法》规定的委托执法制度，是对行政机关扩展行政处罚执法队伍与保证行政处罚质量的一种平衡，对于切实加强行政机关行政处罚力量，保障依法行政的水平具有重要的现实意义。行政机关根据某一阶段工作实际情况的需要，可以通过委托执法的形式加强某方面的执法力量，但前提是行政机关必须依法行使委托权;只有具备《行政处罚法》规定条件的组织才能成为受委托的执法组织。

显然，在本案中，XX市公安局与市民不论在法律层面上，还是在事实层面上都未构成委托执法关系，市民依据XX市公安局2003年7月发出的《通告》规定，提供赖某驾车违章照片的行为，也因此不能认定为《行政处罚法》上的受委托调查取证，而只能认定为公民基于法律法规赋予的举报权对违法行为的举报行为。因此，木案中市民拍摄到的照片只能作为查证当事人违法的线索，而不能直接作为公安交通管理部门行政处罚的证据。

二、证据的使用问题

行政机关作出行政处罚决定所依据的证据，根据证据与案件主要事实的关系，或者说根据证据证明案件主要事实是否直接或是否必须同其他证据相结合为标准，可以分为直接证据与间接证据。这里所说的案件主要事实，是指行政机关作出行政处罚决定所根据的事实。凡是不依赖其他证据而能直接证明案件主要事实的证据，叫直接证据。凡是必须经过推理才能证明案件主要事实的证据叫间接证据。直接证据在行政执法中的作用是显而易见。有了直接证据，当事人是否实施了特定行为就能直接得到说明，无需复杂的推理过程。但是，任何一个证据都不能自己证明自己是真实的，而且不同的直接证据能证明的情况的范围是不同的，不能仅靠一个直接证据认定案件事实，直接证据也必须依赖其他证据查证属实，与其他直接证据或间接证据相结合，才能作为定案的依据，正确认定案件事实。从执法实践看，在特定条件下，行政执法机关也可以完全依靠间接证据判明案件真相，但间接证据在执法中的作用主要是确定调查的方向，借以获取直接证据，或者作为鉴别、核实直接证据和其他间接证据真伪为有效手段。在本案中，市民拍摄的赖某违章照片属于间接证据，XX市公安交通管理部门仅仅以此违章照片作为证据对赖某进行行政处罚显然是不当的。公安交通管理部门应当以照片为线索对赖某进行调查，取得其他证据，与照片相互补充，相互印证，共同证明案件真实情况，在此基础上才能对赖某进行行政处罚。