案情介绍刘某是某国际旅行社的在编人员，并受聘为某假期旅游公司的业余导游。1997年6月，刘某被借调到某市社会团体管理处工作。同年7月底，某市养殖协会工作人员王某等19人委托刘某帮助办理出国考察事宜。根据出国考察的具体要求，王某等19人不具备条件，但该协会的经办人强烈要求刘某无论如何也得想想办法，帮助他们出国考察。刘某经不住该协会经办人的再三恳求，遂向有关领导汇报要对王某等19人填写的调查表进行技术处理，有关领导没有表示反对。于是，刘某利用手中掌握的某市旅游用品

公司(已注销)的人事章，将王某等19人改为该公司的工作人员，并涂改相应的简历等有关手续。刘某本人也冒用某假期旅游公司职工的身份为自己填写了相关的表格。然后，刘某将这19人和自己的有关材料送交某市公安局外国人管理、出入境管理处进行审批。在审批过程中，某市公安局外国人管理、出入境管理处认定刘某实施了编造情况的违法行为，根据有关法律的规定，以某市公安局的名义对刘某作出行政拘留5天的处罚决定。刘某不服，向人民法院提起行政诉讼，法院经审理作出判决：变更某市公安局对刘某行政拘留5天的处罚决定，改为警告处罚。

法律分析本案涉及到行政诉讼的变更判决。

?ァ缎姓?诉讼法》第54条第4项规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。?ヅ芯霰涓?是指人民法院作出的判决改变了被诉具体行政行为的处理结果。人民法院对被诉的具体行政行为一般不能变更，只有在特定情况下才能变更。人民法院判决被告变更具体行

政行为必须同时具备两个条件：第一，必须是行政处罚的具体行政行为，即《中华人民共和国行政处罚法》和其他法律、法规规定的限制人身自由的行政处罚、罚款、停业整顿、吊销营业执照等行政处罚。第二，必须是显失公正的行政处罚。所谓显失公正，是指行政主体对被处罚人的行政处罚在形式上合法，但是存在明显的不合理，从而在实质上不合法的行政处罚。因为具体行政行为不但要合法，而且要合理、恰当，而显失公正的具体行政行为虽然合法但是明显不合理、不恰当。

?ッ飨圆缓侠淼木咛逍姓?行为的表现形式主要有以下几种：

?サ谝唬?给予违法行为人的行政处罚与其应该承担的行政责任极不相称。法律、法规规定给予违法行为人行政处罚，并不是法律追求的目的，行政处罚的目的是为了预防新的违法行为的出现，防止、纠正违法行为，保障人民权利和社会秩序。要达到法律的目的，必须做到违法行为人所受到的行政处罚与其过错大小相当，所有的违法者不论地位高低，只要违法情节相同，一般都给予相同的行政处罚。如果给予过错很大的违法行为人很轻的行政处罚，就不能使其畏惧法律的威慑作用;如果给予过错很小的违法行为人以很重的行政处罚，就有可能使其对社会产生报复心理，也不能够起到防止、纠正违法行为的作用。

?サ诙?，同责不同罚。《中华人民共和国宪法》规定，法律面前人人平等。根据这一原则，对公民、法人或者其他组织违反行政法律规范的行为，性质、情节相同的，应当给予相同的行政处罚。如果对同样责任者给予不同轻重的行政处罚，就违反了法律面前人人平等原则，也是不合理的一种表现形式。这就要求行政主体在作出行政处罚时，应该考虑以前和近期对同种情况的违法行为给予的行政处罚的因素，不能反复无常，因人而异。

?サ谌?，同一案件中，重责轻罚或者轻责重罚。在同一案件中，行政主体给予违法责任较重者较轻的行政处罚，或者给予违法责任较轻者较重的行政处罚，这种情况仅仅从单方的行政处罚来看，似乎并无明显的畸轻畸重，但相比较之下则有失公正。因此，难以使被处罚者心服口服，甚至可能使被处罚者产生逆反心理，与社会相对抗，起不到纠正违法者错误，防止以后类似违法行为再度发生的作用，同样属于不合理的一种形式。

?サ谒模?没有考虑被处罚者的实际承受能力。行政主体在作出行政处罚时，应该考虑到被处罚人的实际承受能力，不能够使被处罚人无法生活。如果给予被处罚人的行政处罚达到其无法承受的程度，就难以使其认识错误，纠正错误，反而有可能使其作出新的违法行为，不利于社会的安定团结，所以也属于一种不合理的形式。

?ケ景钢校?人民法院是否能够变更行政处罚，关键在于公安局所实施的行政处罚是否公正。对于这个问题，首先要看刘某的行为是否属于公务行为，其个人是否应当承担全部责任。公务行为是指工作人员在职权范围内并以所属单位的名义实施的行为。根据某市民政局、某市旅游事业管理局《关于〈市委办公厅、市政府办公厅关于加强对组团出访的管理严禁公费旅游的通知〉的通知》第3条本市社会团体如需通过因私渠道出国(境)的，应先向市社会团体等机关报告，经审核同意后，由旅行社向公安局申请办理出国(境)手续。未经市社会团体登记、管理机关审核同意的，公安部门不予受理的规定，刘某在某社会团体管理处工作期间，其职权仅是对组团出国考察的申请是否批准进行审核。审核同意后，则由出国人员亲自填写调查表和登记卡，并由所在单位负责政审，然后通过旅行社向公安机关申请办理出境证件。但刘某却为某市养殖协会出国人员重新填写表格，制造假履历，并为他们政审。虽然刘某事先

曾向有关领导汇报要作技术处理，但该行为已超出了原告的职权范围，故不属于公务行为，理应承担法律责任。但是仔细分析案例，我们不难看出，让刘某承担全部责任显然是不公正的。本案中，虽然刘某实施了编造情况、弄虚作假的行为，但事先已向有关领导作了汇报。对此，有关领导亦未提出异议。这就意味着刘某的违法行为已获得了有关领导的默认。从某种程度上说，有关领导的默认是刘某实施违法行为的一个重要条件，也是一个不可缺少的条件。公安机关在实施对刘某的处罚过程中并没有考虑这个因素，而是将全部行政责任都加到刘某一个人的身上，并实施了较重的行政处罚，这显然是一种显失公正的行政处罚。因此，人民法院作出变更行政处罚的判决是正确的。