从《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称为《条例》)确立的政府信息公开制度可以看出，政府信息公开围绕着“所涉信息是否为政府信息”——“政府信息是否属于公开范围”——“属于公开范围的政府信息由谁公开”——“公开主体如何公开”的逻辑主线而展开。故而，确定政府信息由谁公开(即政府信息的公开主体)既是政府信息公开工作的核心与关键，亦是我国政府信息公开制度的薄弱环节，亟需予以完善。

一方面，明确“政府信息由谁公开”的前置条件是必须肯定所涉信息属于公开范围的政府信息，在此过程中需进行“政府信息与否”与“公开范围与否”的双层判断，具体涉及到《条例》第2、9、10、11、12、13、14条的规定，极易导致分歧。

另一方面，政府信息公开主体不明、分工不清的问题十分严重，虽然《条例》第17条确定了“谁制作谁公开、谁保存谁公开”，但是该原则性规定无法明确诸如“政府信息从其他行政机关获取”、“多部门联合制作”等特殊情况下的政府信息公开主体。

政府信息公开主体的现状考察

行政机关的信息公开义务;至于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，则在第36条以附则的形式加以规定。据此，行政机关与法律、法规授权的具有管理公共实务职能的组织都属于政府信息公开主体。但鉴于法律法规授权组织是以“适用本条例”的表述规定于《条例》的附则之中，而其自身亦存在着诸如“是否需要将授权依据扩大至规章范畴”等特殊问题，囿于篇幅因素，本文不对授权组织加以论述，下文所称的政府信息公开主体特指行政机关范畴。

(一)制度层面之考察

根据《条例》规定，政府信息公开行为分为主动公开和依申请公开两类。主动公开是政府信息公开主体依据其职权，主动拥有的政府信息向社会公开。依申请公开是基于行政相对人提出申请，政府信息公开主体公开行政相对人指定的政府信息。公开主体通过主动或依申请公开政府信息，使得主动公开、依申请公开与政府信息之间构成公开行为和公开标的的关系。

我国以《行政诉讼法》为起点，伴随着《国家赔偿法》和《行政复议法》等法律的相继颁布，行政救济法律制度基本形成。与此同时，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等数部规范具体行政行为法律的颁布实施，具体行政行为法律制度亦得以不断完善。在上述法律制度框架下，属于具体行政行为的依申请公开行为并不缺乏制度规范，可以依据具体行政行为确定政府信息的制作、获取机关，从而确定政府信息公开主体。

但对于没有设定相对人权利义务的主动公开行为来说，确定政府信息公开主体就显得相对困难，其依据在于行政机关应当履行的政府信息公开职责。目前我国作出政府信息公开“职责与否”的判断依据主要来自于《条例》中有关“政府信息与否”与“公开范围与否”的具体规定，而后者即是我国公开标的制度的重点内容。

作为公开标的的政府信息，可以是事实，可以是抽象行政行为，也可以是具体行政行为。就主动公开的范围而言，《条例》第9条对于应当主动公开的政府信息范围进行了明确列举。《条例》第10条至12条的规定是对第9条的重点强调与具体化，内容没有也不能超出第9条所规定的范围，且都为列举式。可以认为：列入上述规定的政府信息皆属于主动公开范围，而没有列入上述规定的政府信息不属于主动公开范围。

同时，《条例》第14条第1—3款又规定了对于上述公开范围基于保密审查机制的限制。就依申请公开的范围而言，根据《条例》第13条规定，在第9条划定的主动公开范围之外，还存在着申请公开的范围，而申请公开的范围限制在于“自身生产、生活、科研等特殊需要”。此外，《条例》第14条第4款还规定了政府信息的不公开范围及其例外。

由此可见，《条例》基于政府信息公开职责在政府信息公开范围中划定了“主动公开”、“依申请公开”和“不得公开”的三条边界，但问题是这三条边界内各有例外的特别限制，每一边界在双重限制规定下导致相互之间范畴或有重叠或有疏漏，三条边界无法统一于周全政府信息的全部范围，具体关系详见图1所示。因此，我国政府信息的上述公开标的制度不仅本身存在缺陷，而且这种制度缺陷也进一步加剧了政府信息公开主体难以确定的困境。

(二)司法实践之考察

司法作为最后一道防线，更有利于深刻地揭示问题。政府信息公开诉讼通常是针对政府应该履行信息公开职责却没有履行或履行瑕疵的行为，鉴于行政诉讼的受案范围，这种行为主要是指依申请公开行为。而且行政诉讼要求有明确的被告，这个被告即是依申请公开政府信息的行政机关。

因而政府信息公开主体的确定在行政诉讼中更多的是通过被告是否应当公开政府信息的形式表现出来——属于被告公开范围，被告应当公开，是公开主体;不属于被告公开范围，被告无公开义务，不是公开主体。

至于针对主动公开行为损害相对人合法权益而能够提起行政诉讼的个别情形，仅可能基于行政机关履行政府信息公开职责不当而非不履行职责，此时政府信息公开主体的确定并不存在具体指向问题，而是依赖于政府信息公开职责的界限判断公开范围与否的问题。政府信息公开主体存在的问题也可以通过政府信息公开典型案例得到进一步证实。

(三)政府信息公开主体制度构建的路径

通过上述的现状考察可知，划定行政机关政府信息公开范围的依据在于政府信息公开主体的职责分工，故政府信息公开主体的明确离不开行政权力的行使，离不开依据政府信息公开主体行政职权、行政职责确定的“必须为”、“可以为”及“不能为”的边界。

如果说属于具体行政行为范畴的依申请公开行为还可以借助具体行政行为法律制度来规范行政机关的行政权力行使，那么作为主动公开范畴的行政机关权力行使该如何规范则成为无法回避的难题，现有的以《条例》为中心构建的我国政府信息公开法律制度更多是属于行政程序层面的法律规制，并没有涵盖政府信息公开主体及其职责分工的必要制度。因此，我国政府信息公开主体问题存在的根源在于行政权力(行政职权和行政职责)的归属主体缺乏明确制度规制。