《行政处罚法》是我国行政处罚立法与执法的基本依据。现行《行政处罚法》(即《中华人民共和国行政处罚法》，以下简称《行政处罚法》)对罚款设定原则的规定上欠完善，罚款立法权的主体范围太宽，法律上没有对罚款限额的设定方式作出规定。罚款是我国行政处罚法律制度的重要组成部分和行政处罚种类。这种状况不利于建立科学、完善的行政处罚制度，实现处罚公平。

一、行政处罚法上罚款处罚的立法原则问题

《行政处罚法》第一章总则第四条规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这是《行政处罚法》中对包括罚款在内的行政处罚设定原则的唯一规定。

显然，《行政处罚法》只规定了公正、公开两个罚款处罚设定原则，在对罚款处罚立法原则的规定上有所欠缺。

而且，根据该规定，公正和公开既是设定罚款处罚的原则，也是实施罚款处罚的原则。也即设定和实施行政处罚，都必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，这就严重混淆了立法与执法二者之间的关系。

二、行政处罚法上罚款处罚的立法主体问题

对于罚款处罚的立法设定权，《行政处罚法》规定：

(1)在不违反上位法原则的前提下，法律、行政法规和地方性法规可设定罚款行政处罚;

(2)在尚未制定法律、行政法规的情况下，国务院各部、委员会，和经国务院授权的具有行政处罚权的直属机构，均可以在国务院规定的限额范围内设定罚款的行政处罚;

(3)在尚未制定法律、法规的情况下，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府，均可以在省级人民代表大会常务委员会规定的限额范围内设定罚款的行政处罚。①(4)根据国务院《关于贯彻实施的通知》规定国务院部门规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元;对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元;超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额由省级人大常委会规定，且不受上述规定的限制。②从以上规定足以看出：有权设定罚款处罚的立法主体太过宽泛。这极极易造成罚款处罚法律制度的法出多门，导致法律(法规、规章)冲突，甚至引发地方、部门以运用罚款立法权为手段的权力、利益争夺，不利于国家法制的严肃和统一，助长行政权对立法权的潜越，和行政权力的暴涨。③三、关于罚款限额(幅度)的设定方式问题

《行政处罚法》没有具体规定罚款限额的设定方式，立法实践中普遍采取处××元以下的罚款、处××元以上×××元以下的罚款的设定方法。④这种立法模式在纵向上要考虑随时间推移、物价水平变动而带来的罚款数额时间价值的变化需要，又要考虑针对不同处罚对象和不同违法情节相对人预留足够的执法裁量空间，这也极易混淆罚款立法与罚款执法之间的关系，不利于在行政执法活动中以立法公平为基础实现执法公平，合理地达到处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法的目的。

四、完善《行政处罚法》对罚款立法规定的几点建议

鉴于《行政处罚法》存在的上述不足，笔者认为，作为行政处罚基本法的《行政处罚法》，至少应当在以下方面进行修订与完善：

(一)明确规定设定罚款处罚应当考虑社会经济发展的规律，遵循公平、合理、科学、可行的原则。即在原公正、公开原则基础上，把公平、合理、科学、可行，作为对罚款处罚设定原则的修订或补充。因为，公正属执法范畴，而不是立法指导思想或立法行为规范;公开也是法律上对行政执法活动的要求，而不是对立法行为本身的要求和规定。在现代法制社会，一切国家法律及其立法活动，均以公开为特点，不存在对罚款处罚的设定上应该公开的问题。而公平和合理应当成为现代行政处罚、包括罚款处罚的立法和执法皆应追求的共同目标。

特别是，就罚款处罚而言，更加应当强调立法上的公平、合理及科学、可行。科学性与可行性是当代立法或未来立法的一个重要前提条件，科学和可行理当成为设定罚款处罚的基本原则。

(二)、修订《行政处罚法》关于设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的规定，把行政处罚(罚款)立法的要求，与行政执法的要求，进行明确的区分。既理清理论上的关系，又避免操作上的困境。

(三)、适度缩小或限制罚款处罚立法权的主体范围。

罚款是对当事人既有利益的一种无偿的剥夺，是一种最重要、最普遍、最典型和最直接的国家公权运用。它实质上比责令停业、吊扣证照等针对预期利益的处罚来得更猛，比没收财产(违法所得)等处罚触及当事人的利益更宽。如果罚款处罚的立法权主体过宽，则罚款法律制度必然多而且乱，这比在行政执法活动中的所谓乱罚款，其危害更甚。

因此，罚款处罚设定权作为一项重大、特殊的立法权，应当有更加严格限制的主体范围。

具体来说，为了保证法律的严肃性和统一性，及其公平性和合理性，保障公民、法人和其他组织的合法权益，《行政处罚法》应将罚款处罚设定权严格限制在法律、法规。即取消国务院部、委员会、国务院直属机构，和省(自治区、直辖市)人民政府、省(自治区人民政府)所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府通过规章设定罚款处罚的权力，赋予地方性法规在国家尚未制定法律和行政法规的情况下一定限度的罚款处罚设定权。明确国务院部、委员会、国务院直属机构可以根据法律或者行政法规规定的原则、幅度、方法，制定罚款处罚在实施上的具体规定(即在纵向上规范执法主体的自由裁量权)。明确省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规及地方性法规所规定的原则、幅度、方法，制定罚款处罚的具体规定，即对其所属各部门行政执法主体自由裁量权在横向上进行依法限定。