当前，我国正处于经济转轨、社会转型时期，社会矛盾凸显。行政机关与管理相对人之间的行政争议面广量多，成因复杂，处理难度大。行政复议制度作为国际通行的解决行政争议的主要法律渠道发挥着重要作用，但由于制度建立之初监督功能为主的价值定位，导致复议实践中出现了很多问题，削弱了行政复议的公信力，行政复议制度改革势在必行，改革要解决的首要问题就是如何定位行政复议制度的价值取向。

一、行政复议制度的价值取向

科学定位行政复议制度的价值取向有利于准确分析行政复议工作的问题，明确行政复议制度改革的方向;有利于科学设计行政复议组织形式和运行方式，提高行政复议公信力;有利于化解行政争议，促进社会和谐。

(一)行政复议制度价值取向的转向

一直以来，理论界对行政复议的价值取向存在两种观点：一种观点是监督说，认为行政复议制度是行政机关内部的层级监督机制，以监督行政权力规范运行为终极目的;另一种观点是救济说，认为行政复议制度是一种行政救济机制，以保护当事人的合法权益为终极目的。

《行政复议法》在立法宗旨中明确了行政复议的监督功能和救济功能，体现了我国行政复议制度是介于监督与救济二者之间，以监督为主，附带救济的价值取向。这一价值取向造成了复议机关众多，复议工作行政化，复议人员非职业化的局面。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，结合构建和谐社会的新形势，明确提出要充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用，实质上指出了行政复议在发挥层级监督和行政救济功能的同时，更是化解行政争议的机制。2007年8月1日起施行的《行政复议法实施条例》进一步明确了行政复议化解行政争议的功能定位，我国行政复议制度的价值取向发生了重大转变。

(二)行政复议制度价值取向的评价

我们认为，监督功能不应成为行政复议制度的主要价值取向。理由有三方面：首先，层级监督是行政机关的内部行为，而行政复议更侧重于解决行政机关与外部相对人之间的争议;第二，行政监督更倾向于主动性，而行政复议是不告不理，以相对人提出申请为前提;第三，监督指向的行为是错误的行政行为，未必引发争议，而行政复议的启动必须有行政争议的存在。

救济说较为贴近行政复议制度的特点，但不尽准确。行政复议程序依申请人申请启动之后，作为被申请人的行政机关与申请人在复议程序中地位平等，行政复议机关居中裁决的是行政机关与行政相对人之间的行政争议。行政复议作为一个解决行政争议的法律制度，又体现了准司法性的特点。我们认为，将行政复议的价值取向定位为准司法性的行政争议解决机制，更能够反映行政复议的本质特征。

二、行政复议实践中存在的问题

制度的价值取向决定制度的设计模式和运行效果，现行行政复议制度的价值定位导致实际工作中一系列问题的出现，形成行政复议公信力不强，社会认可度不高的困局。

(一)管辖体制条块分割，复议功能弱化

按照我国现行行政管理体制，既有政府对部门的领导关系，又有上级部门对下级部门的指导关系，层级监督的价值取向决定了复议管辖条块并存的现实。条块并存的管辖体制在实践中暴露出很多问题：一是条条管辖容易受到非正当因素干扰;二是条条管辖行政复议决定执行力度较弱;三是条条管辖增加行政成本和申请人负担。

(二)机构缺少独立性，复议公正难以实现

政府及其部门的行政复议机构，性质上都是行政复议机关的内设机构，附属于行政机关，组织关系上与其他内设机构并无区别，缺少独立性，复议机构和复议人员办理复议案件时，由于不相关因素的影响，难以保持超脱的中立立场，行政复议决定维持的多，变更、撤销的少。内部层级监督的复议价值取向导致复议机构设置的缺陷，行政复议的权威性难以树立。

(三)运行方式行政化，复议公信力不高

由于复议价值取向的偏差，导致一些复议机关认为行政复议只是内部层级监督的手段，复议工作混同于一般行政工作。复议案件办理完全在行政机关内部进行，过程封闭，透明度差。按照现行复议法的规定，复议人员负责调查案件事实、审查法律适用、提出结案意见，逐级报本机关领导审批后作出行政复议决定。有法彦说：正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。而现行复议制度设计行政化色彩浓厚，没有外界参与，过于封闭，导致行政复议公信力大打折扣。

(四)受理缺少积极性，复议渠道不畅通

一方面，现行行政复议管辖体制下，复议机关众多，地点分散，群众申请行政复议很不便捷。另一方面，一些行政机关不明确交待行政复议权，群众不知道向哪个机关，到什么地方申请复议;还有一些复议机关怕麻烦、怕得罪人、怕当被告，对群众提出的行政复议申请敷衍塞责，不愿意受理。这些问题导致复议渠道不畅通，救济功能得不到有效发挥。

三、行政复议制度改革的路径思考

行政复议实践中暴露出的问题迫切要求进行行政复议制度改革，行政复议制度改革要用准司法性的行政争议解决机制这一新的价值取向来指引，才能够从根本上解决存在的问题。

(一)创新管辖体制，相对集中复议权

建议改革行政复议管辖体制，取消部门复议权，集中由政府行使。模式为：省以下实行省、市、县(区)三级政府复议管辖，取消部门行政复议管辖权(国税、海关、金融、外汇、国家安全等部门除外)。申请人对乡镇、县(区)、市政府具体行政行为不服的，由上一级政府管辖;申请人对部门具体行政行为不服的，由该部门的本级政府管辖;政府部门对派出机构的复议管辖权一并集中由该部门的本级政府行使。

(二)创新组织形式，成立行政复议委员会

建议在省、市、县三级政府设立行政复议委员会，委员会以法律专家为主、人大代表、政协委员等社会各界代表组成。委员会定位为直接对政府负责的行政复议议决机构，经政府授权审查议决行政复议案件，不占政府机构头数和人员编制，在组织机构上实现相对独立，从而保证复议机构的独立性和专业性，使其能够居中裁决复议案件，提高行政复议的公信力。法制机构作为委员会的具体办事机构，履行复议案件的调查和落实委员会决定的职责。

(三)创新受理机制，集中接转复议申请

建议在辖区的市级政府设立行政复议受理办公室，集中接收转送行政复议申请：对属于本市各复议机关管辖的案件，申请人都可以向市行政复议受理办公室递交申请，由该办公室集中接收并将申请转送有关行政复议机关处理。接受转送申请的复议机关要将对复议申请的处理文书和结案文书在规定时限内报送备案，市行政复议受理办公室对本市各复议机关履行复议职责的情况进行监督。

(四)创新运行方式，立案、调查与议决相分离

建议行政复议委员会采取立案与调查相分离、调查与议决相分离、委员以少数服从多数表决做出复议决定的方式办理复议案件，实现形式正义和程序正义对实体正义的保障，更好的体现行政复议的准司法性，反映法律审查的内在要求，使行政复议机构能够公正、独立地解决行政争议。